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경부고속철도 터널공사 등에 따른 지하수 사용 및 영업 침해 여부
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□ 판결 요지 ○ 사안의 개요 1. 한국철도시설공단은 경부고속철도 공사의 시행자이고, 주식회사 ○○○○은 위 공사의 부산?경남권 노선 중 금정산을 관통하는 제14공구 금정터널(길이 12.3km) 공사의 시공자인데, 부산?경남권 노선은 2010년에 완공 예정으로 공사 진행중 2. 금정터널이 관통하는 부산 금정구 금성동 소재 ‘산성마을’에 거주하는 신청인 및 선정자들은, 금정터널공사로 인하여 자신들이 생활용수로 사용하는 지하수가 유출되어 주거 및 영업이 위협받고, 인근에 공사로 발생하는 토사를 쌓아두는 사토장을 조성하면 주변지역의 생태계가 파괴되며 영업에 손실이 초래됨을 주장 ○ 쟁점 1. 경부고속철도 금정터널공사로 인한 부산 금정구 금성동 소재 ‘산성마을’의 지하수 사용 침해 여부 2. 사토장 설치로 인한 생태계 및 신청인의 영업에 대한 침해 여부 ○ 법원의 판단 1. 피신청인들이 마련하고 있는 피해저감대책, 굴착공법 등의 안전조치를 종합적으로 고려하면, 신청인이 우려하는 금정터널공사로 인한 대량의 지하수 유출은 예상하기 어렵고, 설령 일부 유출된다고 하여도 예방대책에 의하여 대응할 수 있다고 보이며, 산성마을 주민 중 일부에 대하여 지하수 사용에 차질이 발생할 수 있으나 대체관정의 시공 등의 대응책이 마련되어 있고, 금정터널공사의 공익적 필요성 등을 고려하면 시급히 공사가 중지되어야 한다고 보기 어려움 2. 사토장 조성으로 인하여 인근계곡지대 수목의 생태계가 파괴된다고 보기는 어렵고, 피신청인들이 환경피해를 방지하기 위한 보호장치를 설치하고, 궁극적으로 사토장을 수목원 또는 체육공원으로 조성할 계획인 점 등을 종합하면, 현재 사토장 조성을 중지시킬 정도의 환경침해가 예상된다거나 산성마을의 영업에 대한 직접적 침해가 있다고 보기 어려움
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음식점의 급수시설 검사결과 2회에 걸쳐 질산성 질소가 기준치를 초과하였다는 이유
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지하수를 먹는 물 또는 식품의 조리 등에 사용하는 음식점의 급수시 설 검사결과 2회에 걸쳐 질산성 질소가 기준치를 초과하였다는 이유 로 내려진 1개월 영업정지처분의 적법여부(긍정)
사건번호 : 2007구단2924 영업정지처분취소 판결선고일 : 2007. 10. 5.
1. 사건의 개요 - 지하수를 먹는 물 또는 식품의 조리?세척 등에 사용하는 음식점의 급수시설에 대한 수질검사결과 질산성 질소가 기준치 초과하여 시설개수명령을 받은 바 있으나, 그 후 급수시설에 대한 전항목 검사결과 질산성 질소가 재검출되어 2차 위반이라는 이유로 식품위생법에 의한 영업정지처분을 받자 이의 취소를 구한 사안임
2. 법원의 판단 : 원고의 청구를 기각 - 각 검사간에 근거법령이 달라 당해 연도에 전항목 검사를 한 것이 위법한 것은 아님 - 정수기 관리를 제대로 하지 못한 점, 먹는 물의 수질과 위생이 소비자의 건강에 직접적인 영향을 미칠 뿐만 아니라, 질산성 질소를 물을 통하여 다량 섭취할 경우인체 혈액의 질소전달 기능에 영향을 미쳐 청색증을 유발하는 등 치명적인 위해를 야기할 수도 있는 것이어서 먹는물의 관리기준은 엄격히 준수되어야 함
수 원 지 방 법 원 판 결 사 건 2007구단2924 영업정지처분취소 원 고 곽□□ (46. 1. 22.생) 평택시 피 고 평택시장 소송수행자 변 론 종 결 2007. 8. 31. 판 결 선 고 2007. 10. 5.
[주 문] 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다.
[청 구 취 지] 피고가 2007. 6. 19. 원고에 대하여 한 영업정지처분을 취소한다.
[이 유] 1. 다툼 없는 사실 가. 원고는 평택시에서 ◇◇식당이라는 상호로 일반음식점(이하 이 사건 식당이라 한다)을 운영하면서 지하수를 먹는 물 또는 식품의 조리·세척 등에 사용한다. 나. 피고는 2006. 12. 8. 원고의 급수시설에 대하여 일부항목 수질검사를 한 결과 질산성 질소가 11.5mg/l로 기준치(10mg/l)를 초과하여 같은 달 20. 원고에 대하여 시설개수명령을 하였고(그 후 2007. 1. 25. 질산성질소에 관한 수질검사결과 적합판정을 받았다), 2007. 5. 4. 원고의 급수시설에서 채수하여 전항목 검사를 한 결과 질산성질소가10.9mg/l 검출되자 2007. 6. 19. 원고에 대하여 2차 위반이라는 이유로 식품위생법 제 21조, 제58조, 같은 법 시행규칙 제53조를 적용하여 영업정지 1월(2007. 7. 2. ~ 2007.8. 1.)의 처분을 하였다(이하 이 사건 처분이라 한다).
2. 원고의 주장 ① 2007. 1. 25. 수질검사를 한 후 5개월도 지나지 않아 다시 수질검사를 하는 것은부당하며, ② 산업용 정수기를 설치한 후 손님들에게 보여주기 위하여 정수시스템을이 사건 식당 앞마당으로 옮기는 과정에서 필터가 뒤집히면서 문제가 생긴 것으로 현재는 필터를 새것으로 교체하여 아무런 문제가 없으며 이 사건 식당인근 지역의 택지개발로 인하여 이주를 하여야 하는 사정에 비추어 이 사건 처분은 너무 가혹하여 위법 하다.
3. 판단(관계법령 별지 기재) 살피건대, ① 2007. 1. 25. 수질검사는 위 1차 위반으로 인한 시설개수명령 이후 그이행확인으로서 일부항목 검사를 한 것으로 보이고, 2007. 5. 4. 실시한 수질검사는 3년마다 실시하는 전항목 검사이므로 각 검사 간에 근거법령과 성격을 달리하는 것이므로 위 2007. 1. 25. 일부항목 검사를 하였다고 하여 당해 연도의 전항목 검사를 실시할의무가 소멸하는 것은 아니며, ② 원고는 1차 위반으로 시정명령을 받은 후 정수기를 설치, 이전하면서 그 관리를 충분히 하지 못함으로 인하여 이 사건 위반에 이르게 되었다고 보이는 점, 먹는 물의 수질과 위생은 이 사건 식당을 이용하는 다수 소비자의건강에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 것이며, 질산성 질소는 물을 통하여 다량을 섭취할 경우 인체 혈액의 질소전달 기능에 영향을 미쳐 청색증을 유발하는 등 치명적인위해를 야기할 수도 있는 것이어서 먹는 물의 질산성질소 허용기준은 엄격하게 준수되 어야 하는 점 등의 사정에 비추어 보면 2차례에 걸쳐 질산성 질소 기준 초과라는 동일한 위반행위를 반복한 원고에 대하여 영업정지 1월의 처분을 하는 것은 원고가 주장하는 사정들을 고려하더라도 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵다. 위 주장은 이유 없다.
4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각한다.
관계법령
식품위생법
제21조 (시설기준) ① 다음의 영업을 하고자 하는 자는 보건복지부령이 정하는 시설기준에 적합한 시설을 갖추어야 한다. 1. 식품 또는 식품첨가물의 제조업·가공업·운반업·판매업 및 보존업 2. 기구 또는 용기·포장의 제조업 3. 식품접객업 ②제1항 각호의 규정에 의한 영업의 세부종류와 그 범위는 대통령령으로 정한다. 제31조 (영업자등의 준수사항) ①식품접객영업자등 대통령령이 정하는 영업자 및 그 종업원은 영업의 위생적 관리 및 질서유지와 국민보건위생의 증진을 위하여 보건복지부령이 정하는 사항을 지켜야 한다. 제57조 (시설의 개수명령 등) ①식품의약품안전청장, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 영업자에 대하여 그 영업시설이 제21조의 규정에 의한 시설기준에 적합하지 아니한 때에는 기간을 정하여 시설의 개수를 명할 수 있다. ②건축물의 소유자와 영업자등이 다른 경우 건축물의 소유자는 제1항의 규정에 의한 명령에 따른 시설의 개수에 최대한 협조하여야 한다. 제58조 (허가의 취소 등) ①식품의약품안전청장, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 영업자가 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 영업허가를 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나, 영업소의 폐쇄(제22조제5항의 규정에 의하여 신고한 영업에 한한다. 이하 이 조에서 같다)를 명할 수 있다. 1. 제4조 내지 제6조, 제7조제4항, 제8조, 제9조제4항, 제10조제2항, 제10조의2제2항, 제10조의3제1항, 제11조제1항, 제16조제1항, 제19조제1항, 제22조제1항 후단·제4항·제5항 후단 및 제6항, 제26조제3항, 제27조제5항, 제29조, 제31조 또는 제34조의 규정에 위반한 때 6. 기타 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 때 ④제1항 및 제2항의 규정에 의한 행정처분의 세부적인 기준은 그 위반행위의 유형과 위반의 정도등을 참작하여 보건복지부령으로 정한다.
식품위생법시행규칙 제20조 (업종별 시설기준) 법 제21조의 규정에 의한 업종별 시설기준은 별표 9와 같다. 제42조 (식품접객영업자등의 준수사항등) ①법 제31조제1항의 규정에 의하여 식품접객영업자등이 지켜야 할 준수사항은 별표 13과 같다. ②영 제17조의2제6호의 규정에 의한 영업은 다음 각호와 같다. 1. 영 제7조제4호의 식품운반업 2. 영 제7조제6호의 식품보존업중 식품조사처리업 제53조 (행정처분의 기준) 법 제55조 내지 법 제59조, 법 제63조의 규정에 의한 행정처분의 기준은 별표 15와 같다.
[별표 9] 업종별시설기준(제20조관련) 8. 식품접객업의 시설기준 가. 공통시설기준 (3) 급수시설 (가) 수돗물이나 「먹는물관리법」 제5조의 규정에 의한 먹는물의 수질기준에 적합한 지하수 등을 공급할 수 있는 시설을 갖추어야 한다. (나) 지하수를 사용하는 경우 취수원은 화장실·폐기물처리시설·동물사육장 기타 지하수가 오염될 우려가 있는 장소로부터 영향을 받지 아니하는 곳에 위치하여야 한다.
[별표13] 식품접객영업자 등의 준수사항(제42조관련) 5. 식품접객영업자(위탁급식영업자를 제외한다)의 준수사항 러. 수돗물이 아닌 지하수 등을 먹는물 또는 식품의 조리·세척 등에 사용하는 경우에는 「먹는물 관리법」 제35조의 규정에 의한 먹는물 수질검사기관에서 다음의 구분에 따라 검사를 받아 마시기에 적합하다고 인정된 물을 사용하여야 한다. 다만, 동일건물에서 동일수원을 사용하는 경우에는 하나의 업소에 대한 시험결과로 갈음할 수 있다.
(1) 일부항목 검사 : 1년마다(전항목 검사를 하는 연도의 경우를 제외한다) 먹는물수질기준및 검사등에관한규칙 제4조의 규정에 의한 간이상수의 검사기준에 따른 검사(잔류염소검사를 제외한다). 다만, 시·도지사가 오염의 염려가 있다고 판단하여 지정한 지역에서는 먹는물수질기준및검사등에관한규칙 제2조의 규정에 의한 먹는물의 수질기준에 따른 검사를 하여야 한다. (2) 전항목 검사 : 3년마다 먹는물수질기준및검사등에관한규칙 제2조의 규정에 의한 먹는물의 수질기준에 따른 검사
[별표 15] 행정처분기준(제53조 관련) Ⅰ. 일반기준 3. 위반행위의 차수에 따른 행정처분의 기준은 최근 1년간(법 제4조 내지 제6조및 법 제8조 위반은 3년간으로 한다) 같은 위반행위(품목류의 경우에는 같은 품목에 대한 같은 위반행위를 말한다. 이하 같다)로 행정처분을 받을 경우에 적용한다. 다만, 제2호에서 규정하고 있는 경우 를 제외한 기타의 경우의 기준적용일은 위반사항에 대한 행정처분일과 그 처분 후의 재적발일 (수거검사에 의한 경우에는 검사결과를 허가 또는 신고관청이 접수한 날)을 기준으로 한다. Ⅱ. 개별기준 먹는물 수질기준 및 검사 등에 관한 규칙 제2조 (수질기준)
①「먹는물관리법」 제5조 및 「수도법」 제18조의 규정에 의한 먹는물(「먹는물관리법」 제3 조제1호의 규정에 의한 먹는물을 말하며, 수돗물·샘물·먹는샘물과 약수터·샘터·우물등 먹는물 공동시설의 물등을 포함한다. 이하 같다)의 수질기준은 별표 1과 같다. <개정 1998.2.28,2006.6.29>
[별표 1] 먹는물의 수질기준(제2조제1항관련) 2. 건강상 유해영향 무기물질에 관한 기준 자. 질산성질소는 10㎎/l를 넘지 아니할 것. 끝.
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지하수이용허가 명의변경
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대법원 2001. 10. 23. 선고 99두7470 판결 【지하수이용허가명의변경】 [공2001.12.15.(144),2570] -------------------------------------------------------------------------------- 【판시사항】 [1] 지하수 개발·이용권의 법적 성질 및 지하수 개발·이용허가 후 토지소유권이 이전되면 그 지하수 개발·이용권도 당연히 이전되는지 여부(한정 소극) [2] 지하수 개발·이용권의 양도·양수가 허용되는지 여부(한정 적극) 및 지하수 개발·이용 피허가자의 명의변경 신고시 지하수이용허가서 원본의 제출이 반드시 필요한지 여부(한정 소극) 【판결요지】 [1] 구 지하수법(1999. 3. 31. 법률 제5955호로 개정되기 전의 것) 제3조, 제5조, 제6조, 제7조 제1항, 제10조 제1항, 제12조, 제13조, 제16조, 제17조, 구 제주도개발특별법(2000. 1. 28. 법률 제6249호로 전문 개정되기 전의 것) 제25조 등의 관련 규정을 종합하면, 자연히 용출하는 지하수나 동력장치를 사용하지 아니한 가정용 우물 또는 공동우물 및 기타 경미한 개발·이용 등 공공의 이해에 직접 영향을 미치지 아니하는 범위에 속하는 지하수의 이용은 토지소유권에 기한 것으로서 토지소유권에 부수(부수)하여 인정되는 권리로 보아야 할 것이지만, 그 범위를 넘어선 지하수 개발·이용은 토지소유권에 부수되는 것이 아니라 지하수의 공적 수자원으로서의 성질과 기능 등을 고려하여 행정청의 허가·감시·감독·이용제한·공동이용 명령·허가취소 등 공적관리방법에 의한 규제를 받게 하고 있다고 할 것이고, 따라서 이러한 규제의 범위에 속하는 지하수 개발·이용권은 토지소유권의 범위에 속하지 않는 것이므로 지하수의 개발·이용허가를 받은 후 그 토지소유권이 이전된다고 하여 허가에 의한 지하수 개발·이용권이 새로운 토지소유자에게 당연히 이전되는 것은 아니다. [2] 동일하거나 인접한 대수층을 가진 지하수의 개발·이용은 서로 영향을 미치게 되어 후에 개발·이용의 허가를 신청한 자에게 기존 이용권자의 이익을 침해하여 배타적 개발·이용을 허용할 수는 없고, 또한 그 지하수 부존량이 풍부하여 기존 이용권자의 이익을 침해할 염려가 없다고 하더라도 그 총취수량이 적정 개발취수량을 넘는 경우에는 그 범위 내에서 제한을 받을 수밖에 없으며, 설령 그러한 제한이 없는 경우라고 하더라도 같은 대수층을 가진 지하수를 이용하고자 하는 경우 여러 개의 지하수공을 굴착하여 개발·이용하게 하는 것보다는 하나의 지하수공으로 충분하다면 기존의 지하수공을 통하여 지하수를 개발·이용하게 함이 지하수의 적정량 개발 원칙, 지하수의 자원 보존과 관리, 오염방지, 지반 침하 방지, 생태계보전 등을 위하여도 바람직하다고 할 것이고, 지하수 개발·이용권이 그 성질상 당연히 양도·양수가 절대적으로 금지되는 성질의 것은 아니므로, 법령이나 조례에서 그 지하수의 관리방법으로 지하수 개발·이용 피허가자의 명의변경을 규정하고 있는 경우에는 그 규정은 유효하다고 할 것이고, 구 제주도개발특별법시행령(2000. 8. 17. 대통령령 제16955호로 전문 개정되기 전의 것) 제15조 제4항은 지하수 굴착·이용허가를 받은 자에게 굴착공사의 착수·준공, 지하수이용의 포기·중지 기타 제주도조례가 정하는 사유가 발생한 경우에 7일 이내에 제주도지사에게 신고의무를, 제5항은 신고서 등의 서식을 제주도조례로 위임하고 있고, 구 제주도개발특별법시행조례(2000. 11. 14. 제주도조례 제2283호로 전문 개정되기 전의 것) 제58조는 같은법시행령 제15조 제4항에 의하여 신고하여야 할 사항의 하나로 굴착공 소유자 변경을 들고 있으며, 제59조는 같은법시행령 제15조 제5항에 의한 신고서 등의 서식을 규정하고 그 [별표 17]로 서식을 규정하는 외에 첨부서류로 토지의 굴착공 소유자 변경신고시에 지하수이용허가서 원본, 소유주 변경을 증명할 수 있는 서류를 규정하고 있으며, 같은법시행조례 부칙 제3조 제1항에서 제주도의 사무 중 지하수개발·이용에 관한 신고수리에 관한 사항을 시장·군수에게 위임하고 있는바, 같은법시행조례가 규정한 지하수공의 소유자명의변경제도의 의미는 지하수공이 토지소유권과 별개의 물권으로 성립하여 토지소유권과 독립하여 사법상의 거래 객체가 됨을 전제로 그 소유권변경을 공시하려는 것이 아니라, 단지 관리청으로부터 적법하게 지하수 이용허가를 받은 자나 그 자로부터 그 이용권을 양수받은 자를 공부상 표시하여 적절한 지하수의 관리를 효율적으로 하기 위한 것이라고 할 것이어서 실질적으로는 지하수 개발·이용 피허가자의 명의를 변경하는 것이라고 할 것이고, 다만 지하수 개발·이용 허가권자는 제주도지사, 그 명의변경 신고수리권자는 시장·군수에게 위임되어 그 권한자나 규제의 방법이 달리 규정되어 있을 뿐이고, 그 명의변경 신청시 첨부서류로 그 소유자변경을 증명하는 서류 외에 지하수이용허가서 원본을 제출하게 한 취지는, 당사자 사이에 그 이용권에 관한 양도·양수가 이루어진 경우에 통상 그 원본도 양수인에게 주어질 것이고, 행정청으로서는 그 원본을 제출받아 양도인의 지하수이용권에 대한 진정한 양도나 이전의 동의 의사를 확인한 다음 이를 회수하고 양수인에게 새로운 이용허가서 원본을 발급하거나 그 원본에 양도·양수사실을 기재하여 교부하여 준다는 것에 불과하고, 모든 경우에 절대적으로 필요한 서류라고 할 수는 없을 것이며, 다만 그 원본의 제출이 필요 없는 경우를 구체적·객관적 기준으로 정할 수는 없으나, 지하수이용권은 지하수이용시설을 상용에 이바지하기 위하여 허가된 것이므로 지하수이용을 위한 주요 시설 전부와 그 부지의 소유권을 취득한 자는 특별한 사정이 없는 한 종전과 같은 방법으로 지하수를 이용할 수 있다 할 것이고, 이와 같은 경우에 법 소정의 효율적인 지하수관리를 위하여는 예외적으로 지하수이용허가서 원본의 제출이 없다고 하더라도 그 명의변경신고를 수리하여야 한다. 【참조조문】 [1] 구 지하수법(1999. 3. 31. 법률 제5955호로 개정되기 전의 것) 제3조 , 제5조 , 제6조 , 제7조 , 제8조 , 제10조 , 제12조 , 제13조 , 제16조 , 제17조 , 구 지하수법시행령(1999. 5. 10. 대통령령 제16297호로 개정되기 전의 것) 제8조 , 제9조 , 제11조 , 제13조 , 구 지하수법시행규칙(1999. 5. 14. 건설교통부령 제191호로 개정되기 전의 것) 제6조, 제7조 , 구 제주도개발특별법(2000. 1. 28. 법률 제6249호로 전문 개정되기 전의 것) 제25조 (현행 제26조 참조) , 제26조 (현행 제26조 참조), 구 제주도개발특별법시행령(2000. 8. 17. 대통령령 제16955호로 전문 개정되기 전의 것) 제15조(현행 삭제) / [2] 구 지하수법(1999. 3. 31. 법률 제5955호로 개정되기 전의 것) 제3조 , 제5조 , 제6조 , 제7조 , 제8조 , 제10조 , 제12조 , 제13조 , 제16조 , 제17조 , 구 지하수법시행령(1999. 5. 10. 대통령령 제16297호로 개정되기 전의 것) 제8조 , 제9조 , 제11조 , 제13조 , 구 지하수법시행규칙(1999. 5. 14. 건설교통부령 제191호로 개정되기 전의 것) 제6조 , 제7조 , 구 제주도개발특별법(2000. 1. 28. 법률 제6249호로 전문 개정되기 전의 것) 제25조 (현행 제26조 참조) , 제26조 (현행 제26조 참조) , 구 제주도개발특별법시행령(2000. 8. 17. 대통령령 제16955호로 전문 개정되기 전의 것) 제15조(현행 삭제) , 구 제주도개발특별법시행조례(2000. 11. 14. 제주도조례 제2283호로 전문 개정되기 전의 것) 제58조 (현행 제48조 참조) , 제59조 [별표 17] (현행 제50조 [별지 제20호 서식] 참조) , 부칙 제3조 제1항 【참조판례】 [2] 대법원 2001. 4. 30.자 2000마4798 결정 【전 문】 【원고,상고인】 이평수 【피고,피상고인】 북제주군수 【원심판결】 광주고법 1999. 6. 11. 선고 98누146 판결 【주문】 원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다. 【이유】 상고이유를 본다. 1. 구 지하수법(1999. 3. 31. 법률 제5955호로 개정되기 전의 것) 제3조, 제5조, 제6조, 제7조 제1항, 제10조 제1항, 제12조, 제13조, 제16조, 제17조, 구 제주도개발특별법(2000. 1. 28. 법률 제6249호로 전문 개정되기 전의 것, 이하 '특별법'이라고 한다) 제25조 등의 관련 규정을 종합하면, 자연히 용출하는 지하수나 동력장치를 사용하지 아니한 가정용 우물 또는 공동우물 및 기타 경미한 개발·이용 등 공공의 이해에 직접 영향을 미치지 아니하는 범위에 속하는 지하수의 이용은 토지소유권에 기한 것으로서 토지소유권에 부수(부수)하여 인정되는 권리로 보아야 할 것이지만, 그 범위를 넘어선 지하수 개발·이용은 토지소유권에 부수되는 것이 아니라 지하수의 공적 수자원으로서의 성질과 기능 등을 고려하여 행정청의 허가·감시·감독·이용제한·공동이용 명령·허가취소 등 공적관리방법에 의한 규제를 받게 하고 있다고 할 것이다. 따라서 이러한 규제의 범위에 속하는 지하수 개발·이용권은 토지소유권의 범위에 속하지 않는 것이므로 지하수의 개발·이용허가를 받은 후 그 토지소유권이 이전된다고 하여 허가에 의한 지하수 개발·이용권이 새로운 토지소유자에게 당연히 이전되는 것은 아니다. 같은 취지의 원심 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 지하수 개발·이용권에 관한 법리 오해 등의 위법이 없다. 따라서 상고이유의 주장은 받아들이지 아니한다. 2. 한편, 동일하거나 인접한 대수층을 가진 지하수의 개발·이용은 서로 영향을 미치게 되어 후에 개발·이용의 허가를 신청한 자에게 기존 이용권자의 이익을 침해하여 배타적 개발·이용을 허용할 수는 없고, 또한 그 지하수 부존량이 풍부하여 기존 이용권자의 이익을 침해할 염려가 없다고 하더라도 그 총취수량이 적정 개발취수량을 넘는 경우에는 그 범위 내에서 제한을 받을 수밖에 없으며, 설령 그러한 제한이 없는 경우라고 하더라도 같은 대수층을 가진 지하수를 이용하고자 하는 경우 여러 개의 지하수공을 굴착하여 개발·이용하게 하는 것보다는 하나의 지하수공으로 충분하다면 기존의 지하수공을 통하여 지하수를 개발·이용하게 함이 지하수의 적정량 개발 원칙, 지하수의 자원 보존과 관리, 오염방지, 지반 침하 방지, 생태계보전 등을 위하여도 바람직하다고 할 것이고, 지하수 개발·이용권이 그 성질상 당연히 양도·양수가 절대적으로 금지되는 성질의 것은 아니므로, 법령이나 조례에서 그 지하수의 관리방법으로 지하수 개발·이용 피허가자의 명의변경을 규정하고 있는 경우에는 그 규정은 유효하다고 할 것이다. 특별법시행령 제15조 제4항은 지하수 굴착·이용허가를 받은 자에게 굴착공사의 착수·준공, 지하수이용의 포기·중지 기타 제주도조례가 정하는 사유가 발생한 경우에 7일 이내에 제주도지사에게 신고의무를, 제5항은 신고서 등의 서식을 제주도조례로 위임하고 있고, 특별법시행조례 제58조는 특별법시행령 제15조 제4항에 의하여 신고하여야 할 사항의 하나로 굴착공 소유자 변경을 들고 있으며, 제59조는 특별법시행령 제15조 제5항에 의한 신고서 등의 서식을 규정하고 그 [별표 17]로 서식을 규정하는 외에 첨부서류로 토지의 굴착공 소유자 변경신고시에 지하수이용허가서 원본, 소유주 변경을 증명할 수 있는 서류를 규정하고 있으며, 특별법시행조례 부칙 제3조 제1항에서 제주도의 사무 중 지하수개발·이용에 관한 신고수리에 관한 사항을 시장·군수에게 위임하고 있다. 특별법시행조례가 규정한 지하수공의 소유자명의변경(이하 '이 사건 명의변경'이라고 한다)제도의 의미는 지하수공이 토지소유권과 별개의 물권으로 성립하여 토지소유권과 독립하여 사법상의 거래 객체가 됨을 전제로 그 소유권변경을 공시하려는 것이 아니라, 단지 관리청으로부터 적법하게 지하수 이용허가를 받은 자나 그 자로부터 그 이용권을 양수받은 자를 공부상 표시하여 적절한 지하수의 관리를 효율적으로 하기 위한 것이라고 할 것이어서 실질적으로는 지하수 개발·이용 피허가자의 명의를 변경하는 것이라고 할 것이고, 다만 지하수 개발·이용 허가권자는 제주도지사, 그 명의변경 신고수리권자는 시장·군수에게 위임되어 그 권한자나 규제의 방법이 달리 규정되어 있을 뿐이다. 그리고 그 명의변경 신청시 첨부서류로 그 소유자변경을 증명하는 서류 외에 지하수이용허가서 원본을 제출하게 한 취지는, 당사자 사이에 그 이용권에 관한 양도·양수가 이루어진 경우에 통상 그 원본도 양수인에게 주어질 것이고, 행정청으로서는 그 원본을 제출받아 양도인의 지하수이용권에 대한 진정한 양도나 이전의 동의 의사를 확인한 다음 이를 회수하고 양수인에게 새로운 이용허가서 원본을 발급하거나 그 원본에 양도·양수사실을 기재하여 교부하여 준다는 것에 불과하고, 모든 경우에 절대적으로 필요한 서류라고 할 수는 없을 것이다. 다만 그 원본의 제출이 필요 없는 경우를 구체적·객관적 기준으로 정할 수는 없으나, 지하수이용권은 지하수이용시설을 상용에 이바지하기 위하여 허가된 것이므로 지하수이용을 위한 주요 시설 전부와 그 부지의 소유권을 취득한 자는 특별한 사정이 없는 한 종전과 같은 방법으로 지하수를 이용할 수 있다 할 것이고(대법원 2001. 4. 30.자 2000마4798 결정 참조), 이와 같은 경우에 법 소정의 효율적인 지하수관리를 위하여는 예외적으로 지하수이용허가서 원본의 제출이 없다고 하더라도 그 명의변경신고를 수리하여야 할 것이다. 돌이켜 이 사건에 관하여 보건대, 기록에 의하면 소외 정옥순이 그 판시와 같이 지하수공이 소재하는 이 사건 토지와 인접한 토지, 그 지하수 이용시설인 이 사건 건물 일체를 경락받고, 원고가 이를 매수하여 그 소유권이전등기를 모두 마친 사실, 지하수 개발과 이용을 위한 보조시설인 수중모터펌프·콘트롤박스·토출파이프·유량계·굴착공 파이프 등은 오로지 지하수이용시설인 이 사건 목욕탕용 건물에 지하수를 공급하기 위한 장치에 불과할 뿐 다른 용도가 없어 주물인 이 사건 건물의 상용에 이바지하는 종물로서 그 주물의 경락으로 경락인에게 소유권이 이전된 것으로 볼 수 있는 여지가 있는 사실, 한편 종전 지하수이용권자는 원고 등으로부터 위 지하수 동력장치의 대가를 지급받기로 약정하였다고 주장하면서 그 지급을 받지 아니하고는 지하수이용허가서 원본을 원고에게 줄 수 없다고 하고 있는 사실 등을 알 수 있다. 따라서 원심으로서는 지하수공이 존재하는 토지, 지하수이용시설인 이 사건 건물만이 지하수이용을 위한 주요시설의 전부인지, 지하수 취수를 위한 동력장치 등도 그 주요시설에 속하는지, 그 동력장치 등은 지하수이용시설인 이 사건 건물의 상용에 이바지하는 종물로 경락에 의하여 경락인에게 소유권이 이전된 것으로 볼 수 있는지 등을 심리한 다음, 원고에게 지하수이용허가서 원본의 제출이 없이도 명의변경을 신고할 수 있는 예외적 사유에 해당하는지에 따라 원고의 명의변경신고를 거부한 이 사건 처분의 적법 여부를 판단하였어야 함에도, 그에 대한 아무런 심리나 판단 없이 지하수이용권은 토지소유권에 부합되지 아니하므로, 원고는 지하수이용허가서 원본의 제출이 없이는 명의변경신고를 할 수 없고 제주도지사를 통하여 새로운 지하수 이용허가를 신청하는 방법을 통하여 이 사건 토지의 지하수를 이용할 수 있을 뿐이라고 하여 피고의 이 사건 거부처분이 적법하다고 단정한 것은 지하수이용권자 명의변경에 대한 관련 법령이나 조례 등에 관한 위 법리를 오해하였거나 심리미진으로 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 3. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 서성(재판장) 유지담 배기원(주심) 박재윤 (출처 : 대법원 2001. 10. 23. 선고 99두7470 판결【지하수이용허가명의변경】 [공2001.12.15.(144),2570]) 헌법재판소 1998. 12. 24. 98헌가1 전원재판부 【구먹는물관리법제28조제1항위헌제청】 [헌공제31호]
-------------------------------------------------------------------------------- 【판시사항】 가. 구 먹는물관리법 제28조 제1항 소정의 수질개선부담금의 법적 성격 나. 수질개선부담금 부과의 헌법적 한계 다. 다양한 지하수 사용자 중에서 특별히 먹는샘물제조업자에 대해서만 수질개선부담금을 부과하는 것이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극) 라. 먹는샘물판매가액의 100분의 20의 범위안에서 수질개선부담금을 부과·징수하도록 하는 것이 비례성의 원칙에 위배되는지 여부(소극) 마. 수질개선부담금의 부과로 마실 물을 자유로이 선택할 국민의 행복추구권이 침해되는지 여부(소극) 【결정요지】 가. 구 먹는물관리법 제28조 제1항은 공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에 기여하게 하기 위하여 환경부장관으로 하여금 먹는샘물 제조업자로부터 먹는샘물 판매가액의 100분의 20의 범위안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 수질개선부담금을 부과·징수할 수 있도록 하고 있는바, 수질개선부담금은 특정한 행정과제의 수행을 위하여 그 과제에 대하여 특별하고 긴밀한 관계에 있는 특정집단에 대하여만 부과되는 조세외적 부담금으로서, 먹는샘물 제조업자에게 재정적 부담을 지움으로써 지하수자원을 고갈시키고 침해하는 기업활동을 억제하도록 간접적으로 유도함과 아울러 먹는물, 특히 수돗물 수질개선이라는 환경정책 실현을 위한 재원을 마련하고자 하는 것이므로 그 내용상 환경에 관한 부담금이고, 기능상으로는 정책목표 달성을 유도하고 조정하는 성격을 가진 부담금이다. 나. 수질개선부담금과 같은 부담금을 부과함에 있어서는 평등원칙이나 비례성원칙과 같은 기본권제한입법의 한계를 준수하여야 함은 물론 이러한 부담금의 부과를 통하여 수행하고자 하는 특정한 사회적·경제적 과제에 대하여 조세외적 부담을 지울만큼 특별하고 긴밀한 관계가 있는 특정집단에 국한하여 부과되어야 하고, 이와 같이 부과·징수된 부담금은 그 특정과제의 수행을 위하여 별도로 관리·지출되어야 하며 국가의 일반적 재정수입에 포함시켜 일반적 국가과제를 수행하는데 사용되어서는 아니된다. 다. 주류·청량음료 제조업자 등 지하수를 사용하는 다른 경우와 달리 먹는샘물 제조업자에 대해서만 수질개선부담금을 부과하는 것은, 먹는샘물이 수돗물과 마찬가지로 음용수로 사용된다는 점에서 수돗물과 대체적·경쟁적 관계에 있어서 그 음용이 보편화되면 그만큼 국가가 추진하는 수돗물 수질개선정책이 위축되는 관계에 있는 점, 먹는샘물의 이용이 일반화될 경우 먹는샘물용 지하수 개발 및 취수(취수)가 기하급수적으로 증가되어 그만큼 지하수자원의 고갈 및 오염의 우려가 높아진다는 점, 국민의 대다수가 수돗물을 음용수로 이용하고 있는 상황에서 국가의 수돗물정책이 포기되거나 제대로 실현되지 못한다면 수돗물을 이용하는 대다수 국민의 먹는물 비용부담이 증가되고, 특히 먹는샘물을 선택할 경제적 능력이 부족한 저소득층 국민들로 하여금 질낮은 수돗물을 마시게 하는 결과를 초래하게 되는 점 등 여러 가지 사정을 종합적으로 고려할 때 합리적 이유가 있다고 할 것이어서 평등원칙에 위배되지 아니한다. 라. 헌법 제35조 제1항, 제120조 제1항·제2항에 근거하여 국가는 자연자원 보호와 환경보전을 위하여 강력한 규제·조정의 권한을 가지므로 지하수 보호라는 환경정책 실현을 위하여 수질개선부담금과 같은 환경부담금을 부과·징수하는 방법을 선택할 수 있다 할 것이고, 먹는샘물 제조업자를 지하수 보전 및 수돗물 우선정책에 대한 특별한 위험을 야기하는 집단으로 보아 이들에 대하여 수질개선부담금을 부과하고, 이들로부터 징수한 부담금을 환경개선특별회계의 세입으로 하여 수돗물 수질개선과 같은 국가환경개선사업, 지방자치단체의 환경개선사업지원 등의 용도로 사용하는 것은 지하수자원 보전 및 먹는물 수질개선이라는 입법목적 달성을 위한 적정한 방법이라고 인정되고, 한편 지하수는 자연자원으로서 유한한 공공재이고, 우리의 후손에까지 물려줘야 할 최후의 수자원인데, 이렇듯 소중한 지하수자원을 소모해 가면서 이윤을 획득하는 먹는샘물제조업에 대하여는 상당한 정도 고율의 부담금을 부과하더라도 헌법상 용인된다 할 것이므로 먹는샘물제조업 자체를 허용하면서 단지 판매가액의 최고 20%의 한도에서 부담금을 부과하도록 하였다 하여 헌법재판소가 관여할 정도로 현저히 자의적이거나 과도한 비율의 부담금을 책정한 것이라 볼 수 없다. 마. 구 먹는물관리법 제28조 제1항은 국민에게 먹는샘물에 대한 원칙적 선택권을 인정하는 가운데 수질개선부담금을 부과함으로써 가격전가를 통하여 먹는샘물의 소비자에게 경제적 부담을 가하는 것에 그치고 있는데 그 부담의 정도가 지나치지 아니하며, 더욱이 먹는샘물을 마시는 사람은 유한한 환경재화인 지하수를 소비하는 사람이므로 이들에 대하여 환경보전에 대한 비용을 부담하게 할 수도 있는 것이므로 위 법률조항으로 인하여 국민이 마시고 싶은 물을 자유롭게 선택할 권리를 빼앗겨 행복추구권을 침해받는다고 할 수 없다. 【심판대상조문】 구 먹는물관리법(1995. 1. 5. 법률 제4908호로 제정되고 1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정되기 전의 것) 제28조 【참조조문】 헌법 제35조 제1항, 제120조 , 구 먹는물관리법 제3조 , 제28조 제2항·제4항, 구 먹는물관리법 시행령 제8조 【참조판례】 다. 헌재 1991. 2. 11. 90헌바17등, 판례집 3, 51 【전 문】 【제청법원】 서울고등법원 【당해사건】 위 법원 96구39631 수질개선부담금부과처분취소 【주 문】 구 먹는물관리법(1995. 1. 5. 법률 제4908호로 제정되고 1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항 중 먹는샘물제조업자에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이 유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 당해사건의 원고인 주식회사 고려종합 외 29인(이하 "제청신청인들"이라 한다)은 모두 먹는샘물제조업자들이고, 경기도북부출장소장을 비롯하여 강원도지사 등 당해사건의 피고들은 제청신청인들이 먹는샘물을 제조, 판매한데 대하여 구 먹는물관리법(1995. 1. 5. 법률 제4908호로 제정되고 1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정되기 전의 것. 이하 "법"이라 한다) 제28조 제1항, 법시행령 제8조 제2항에 따라 1996. 1. 30.부터 같은 해 8. 12.까지 사이에 제청신청인들이 판매한 먹는샘물 판매가액의 20%에 해당하는 수질개선부담금과 이에 대한 가산금 및 중가산금의 부과처분을 하였으며, 이에 대하여 제청신청인들은 그 부과처분의 취소를 구하는 소송을 서울고등법원에 제기한 후 그 부과처분의 근거법률인 법 제28조 제1항과 그 부과 및 가산금 등의 징수절차에 관한 같은 조 제2항 내지 제6항의 위헌여부가 재판의 전제가 된다고 하여 위헌심판제청신청을 하였고(같은 법원 97부1702), 같은 법원은 그 신청을 받아들여 법 제28조 제1항에 대하여 위헌심판제청을 하였다. 나. 심판의 대상 제청법원은 법 제28조 제1항 전부에 대하여 위헌제청을 하였으나, 이 조항은 먹는샘물제조업자와 먹는샘물수입판매업자에 관한 부분으로 나뉘는데, 제청신청인들은 모두 먹는샘물제조업자들이다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 법 제28조 제1항 중 먹는샘물제조업자에 관한 부분(이하 "이 사건 법률조항"이라 한다)의 위헌여부이고, 이 사건 법률조항 및 관련 법규정의 내용은 다음과 같다. 법 제28조(수질개선부담금의 부과·징수) ① 환경처장관은 공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에 기여하게 하기 위하여 먹는샘물의 제조업자·수입판매업자로부터 먹는샘물판매가액의 100분의 20의 범위안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 수질개선부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 부과·징수할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의한 부담금의 부과대상, 부과금액, 부과·징수의 방법과 절차 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④ 제1항 및 제3항의 규정에 의하여 징수한 부담금과 가산금은 환경개선특별회계법에 의한 환경개선특별회계의 세입으로 한다. 다만, 먹는샘물제조업자로부터 징수한 부담금과 가산금의 100분의 50에 상당하는 금액은 그 먹는샘물을 제조하기 위하여 개발된 취수정이 위치한 시·군 또는 자치구의 세입으로 한다. 법 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "먹는물"이라 함은 먹는 데 통상 사용하는 자연상태의 물과 자연상태의 물을 먹는 데 적합하게 처리한 물을 말한다. 3. "먹는샘물"이라 함은 암반대수층내의 지하수·용천수등 수질의 안전성을 계속 유지할 수 있는 자연상태의 깨끗한 물을 물리적으로 처리하여 먹는 데 적합하도록 제조한 샘물을 말한다. 법시행령 제8조(수질개선부담금의 부과) ① 법 제28조 제1항의 규정에 의한 먹는 샘물판매가액은 먹는샘물제조업자 또는 수입판매업자(이하 "제조업자등"이라 한다)가 판매한 가격에 판매수량을 곱한 금액으로 한다. (단서 생략) ② 법 제28조 제1항의 규정에 의한 수질개선부담금(이하 "부담금"이라 한다)의 부과율은 100분의 20으로 한다. 2. 제청법원의 위헌제청이유, 제청신청인들 및 관련기관의 의견 가. 제청법원의 위헌제청이유 같은 지하수를 이용하는 주류제조판매업자나 음료수제조판매업자에 대하여는 부과하지 아니하는 수질개선부담금을 먹는샘물제조판매업자에게만 부과토록 규정한 법 제28조 제1항은 지하수 중 법 제3조 제3호 규정의 먹는샘물의 이용에 관한 한 주류제조판매업자 등에 비하여 먹는샘물제조판매업자에게 합리적인 이유 없이 불공평한 부담을 지우는 차별적인 내용의 조항이므로 평등권을 규정한 헌법 제11조에 위반된 것으로 볼 여지가 있다. 나. 제청신청인들의 의견 (1) 지하수는 농업용수·공업용수·생활용수 등 다양한 용도로 사용되고 있으며, 주류와 청량음료의 제조에도 사용되고 있고, 지하수이용량 중 먹는샘물제조업자가 차지하는 비중은 극히 미미하다. 그럼에도 불구하고 유독 먹는샘물제조업자에 대해서만 수질개선부담금을 부과하는 것은 합리적 이유 없는 차별이므로 평등원칙에 위배된다. (2) 먹는샘물제조업자가 지하수자원에 미치는 영향의 범위내에서 부담금을 부과하거나 먹는샘물의 판매를 통해 얻는 이득의 일정비율에 상당하는 부담금을 부과하는 것은 정당화될 수 있다. 그러나 먹는샘물판매가액 전부에 대하여 일정비율 상당액의 부담금을 부과하는 것은, 먹는샘물판매가격의 대부분은 포장비와 운송비이고 지하수 원수의 가격이 차지하는 비중은 극히 미미한 점을 고려할 때, 지하수의 오염 및 고갈과는 직접적인 관련이 없는 부분인 포장 및 운송행위에 대해서도 부담금을 부과하겠다는 것으로서 입법목적 달성에 필요한 최소한의 범위를 넘어서는 것이고, 공익의 미명하에 먹는샘물제조업자에게 공익보다 훨씬 큰 사익의 포기를 강제하는 것이어서 과잉금지의 원칙에 위배된다. (3) 국민의 재산권을 제한하는 부담금을 부과하기 위하여는 납부의무자가 특정한 공익사업등과 특별한 이해관계를 가지고 있어야 하는데, 먹는샘물제조업자는 먹는물 수질개선사업이나 지하수자원의 오염 및 고갈방지라는 공익목적과 특별한 이해관계를 가지고 있지 않다. 따라서 법 제28조 제1항은 부담금을 부과할 만한 정당한 근거없이 국민에게 경제적 부담을 지우는 것으로서 재산권을 보장하는 헌법 제23조에 위배된다. (4) 먹는샘물제조업자에게 부담금을 부과하는 것은 결과적으로 판매가격을 상승시켜 먹는샘물제조업자의 판매가격결정권을 제한하는 효과를 가져오므로 직업선택의 자유를 본질적으로 제한하는 것이다. (5) 법 제28조 제1항은 무려 20%의 부담금을 부과함으로써 먹는샘물을 음용수로 사용하는 국민들에게 먹는샘물의 제조 및 판매에 소요되는 비용 이외의 비용을 합리적 범위를 넘어서까지 부담시키고 있고, 이로 인하여 국민은 마시고 싶은 음료수를 자유롭게 선택할 권리를 빼앗겨 행복추구권을 침해받고 있다. 다. 환경부장관의 의견 (1) 지표수의 오염 정도가 심각하여 지하수의 역할이 중요한데 지하수의 경우에도 최근 무분별한 이용으로 오염이 심화되고 있으므로, 지하수에 대한 국민의 환경권을 보호하기 위해 지하수 개발행위를 적절히 제한함으로써 지하수의 오염 및 고갈을 방지하여야 할 필요가 있는데, 법 제28조 제1항은 수질개선부담금이라는 경제적 부담을 부과함으로써 이러한 목적을 달성함과 아울러 환경보전을 위한 재원을 마련코자 하는 것이다. (2) 주류, 청량음료는 기호품으로서 수돗물과 상호 대체관계에 있는 것이 아니지만, 먹는샘물은 수돗물과 상호 대체관계에 있어 먹는샘물의 일반적 소비가 정착되면 지하수 고갈 및 오염에 미치는 영향은 주류나 청량음료에 비하여 매우 크고, 먹는샘물용 지하수는 대개 청정지역에 위치하고 있어 그 개발·이용시 자연환경의 훼손이 크다. 또한 주류·청량음료 등은 주세·특별소비세·교육세 등 이미 조세적 형태로 많은 부담을 지우고 있고, 포도당·보리·호프·각종 과실·채소의 착즙액 및 농축액 등이 주원료로 사용되며 샘물은 일부만을 첨가시켜 제조하는 것으로 샘물 그 자체가 상품성을 갖고 있지 않은 반면, 먹는샘물은 샘물만을 원료로 하여 제조하게 되므로 샘물 그 자체로서 상품가치를 지니고 있다. 법 제28조 제1항은 먹는샘물과 주류·청량음료의 이러한 차이를 고려하여 부담금 부과의 대상으로 먹는샘물만을 우선 선택하여 부담금 부과의 대상으로 삼은 것이어서 그 차별에 합리성이 있으므로 헌법상 평등원칙에 위배되지 않는다. (3) 판매가액의 20%라는 부담금의 비율은 지하수의 무분별한 개발을 제한하면서도 국민에게 음용수 선택의 가능성을 부여하여 일반 국민의 행복추구권이나 판매자의 영업의 자유를 과도하게 침해하지 않는 비율이므로 과잉금지의 원칙에 위반되지 않는다. 3. 판 단 가. 수질개선부담금의 법적 성격과 헌법적 한계 (1) 이 법은 먹는물에 대한 합리적인 수질관리 및 위생관리를 도모함으로써 먹는물로 인한 국민건강상의 위해를 방지하고 생활환경의 개선에 이바지함을 목적으로 제정되었고(법 제1조), 이 사건 법률조항은 공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에 기여하게 하기 위하여 환경처장관(현재의 환경부장관)으로 하여금 먹는샘물제조업자로부터 먹는샘물판매가액의 100분의 20의 범위안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 수질개선부담금을 부과·징수할 수 있도록 하고 있다. 여기서 "먹는물"이라 함은 먹는 데 통상 사용하는 자연상태의 물과 자연상태의 물을 먹는 데 적합하게 처리한 물을 말하며(법 제3조 제1호), "먹는샘물"이라 함은 암반대수층(암반대수층)내의 지하수·용천수(용천수)등 수질의 안전성을 계속 유지할 수 있는 자연상태의 깨끗한 물을 물리적으로 처리하여 먹는 데 적합하도록 제조한 샘물을 말한다(법 제3조 제3호). 이 사건 법률조항에 근거하여 법시행령 제8조는 먹는샘물제조업자가 판매한 가격에 판매수량을 곱한 금액을 먹는샘물판매가액으로 하고서 여기에 100분의 20의 부과율을 적용하여 수질개선부담금을 부과토록 규정하고 있다. (2) 수질개선부담금은 반대급부 없는 금전납부의무를 부담하게 한다는 점에서는 조세와 유사한 점도 있으나 그 법적 성격, 목적과 기능의 면에서 조세와는 근본적으로 다르다. 조세는 국민이 국가공동체의 일원으로서 국가의 일반적 과제 수행에 필요한 재정수요를 각자의 경제적 능력에 따라 반대급부 없이 염출하는 것임에 반하여, 수질개선부담금은 지하수자원 보호 및 먹는물의 수질개선이라는 특정한 행정과제의 수행을 위하여 그 과제에 대하여 특별하고 긴밀한 관계에 있는 특정집단에 대하여만 부과되는 조세외적 부담금이다. 이 사건 법률조항이 수질개선부담금을 부과하는 것은, 수원(수원)을 개발하고 지하수를 채취하여 이를 판매함으로써 공공자원인 지하수를 소모시킬 뿐만 아니라 그 과정에서 수자원오염이라는 환경침해를 일으키는 먹는샘물제조업자에게 재정적 부담을 지움으로써 환경을 고갈시키고 침해하는 기업활동을 억제하도록 간접적으로 유도함과 아울러 먹는물, 특히 수돗물 수질개선이라는 환경정책 실현을 위한 재원을 마련하고자 하는 것이다. 그러므로 수질개선부담금은 그 내용상 환경에 관한 부담금이고, 기능상으로는 정책목표 달성을 유도하고 조정하는 성격을 가진 부담금이다. (3) 현대행정의 다양성과 기술성, 복리행정의 확산으로 말미암아 조세와 같은 전통적 공과금만으로는 점증하는 행정수요에 제대로 대처하거나 복잡다기한 행정과제를 효율적으로 수행할 수 없게 되어 수질개선부담금과 같은 성격의 부담금을 부과할 필요성은 점차 늘어나고 있다. 특히 건설·교통·도시계획·환경 등의 부문에서는 명령·금지와 같은 직접적인 규제수단을 사용하는 대신에 부담금이라는 금전적 부담의 부과를 통하여 간접적으로 국민의 행위를 유도하고 조정함으로써 사회적·경제적 정책목적을 달성하는 것이 보다 효과적인 경우가 많다. 그렇다고 하여 국가가 행정과제 수행이라는 명분을 내세워 부담금을 원하는 대로 얼마든지 부과할 수 있다고 한다면 그로 인하여 국민의 경제적 자유나 재산권은 보호될 수 없는 것이다. 따라서 수질개선부담금과 같은 부담금을 부과함에 있어서는 평등원칙이나 비례성원칙과 같은 기본권제한입법의 한계를 준수하여야 함은 물론 이러한 부담금의 부과를 통하여 수행하고자 하는 특정한 사회적·경제적 과제에 대하여 조세외적 부담을 지울만큼 특별하고 긴밀한 관계가 있는 특정집단에 국한하여 부과되어야 하고, 이와 같이 부과·징수된 부담금은 그 특정과제의 수행을 위하여 별도로 관리·지출되어야 하며 국가의 일반적 재정수입에 포함시켜 일반적 국가과제를 수행하는데 사용되어서는 아니된다. 그렇지 않으면 국가가 조세저항을 회피하기 위한 수단으로 부담금이라는 형식을 남용할 수 있기 때문이다. 그러므로 이 사건 법률조항에 의한 수질개선부담금의 부과가 과연 이러한 헌법적 한계를 준수한 것인지 차례로 살펴본다. 나. 평등원칙의 위반 여부 (1) 최후의 수자원이라고 불리우는 지하수는 공공의 자원이고, 적절한 관리·보전없이는 고갈되고 마는 유한한 자원이다. 국가는 이와 같이 귀중한 지하수자원이 무분별한 개발행위로 고갈·오염되는 것을 방지하기 위하여 이 법과 지하수법 등 관련법규를 통하여 지하수의 관리·보전에 나서고 있고 이 사건 법률조항은 이러한 국가환경정책의 일환으로 수질개선부담금을 부과함으로써 먹는샘물용으로 지하수가 과도하게 개발되는 것을 규제하고자 하는 것이다. 한편 이 사건 법률조항은 국가의 음용수(음용수) 정책과 밀접한 관련이 있다. 음용수에 관하여 수돗물 우선정책을 추진할 것인지, 수돗물과 먹는샘물간에 자유경쟁관계를 유지할 것인지, 혹은 먹는샘물 우선정책을 채택할 것인지는 중요한 정책의 과제로서 국가의 정책형성권에 맡겨져 있다 할 것이므로, 국가는 합리적이라고 판단되는 음용수 정책을 선택하여 시행할 수 있는 것이다. 현재 우리나라는 국가가 수돗물의 질을 개선하여 저렴하게 공급한다는 수돗물 우선정책을 택하고 있는바, 우리나라의 자연환경, 수자원의 현황, 국민의 소득수준 등의 여러 요소와 사정을 종합적으로 고려하여 수돗물 우선정책을 선택한 국가의 판단이 명백히 자의적이거나 불합리하다고 보이지 아니한다면 원칙적으로 존중되어야 하는 것이다. 이 사건 법률조항은 이러한 맥락에서 수돗물과 대체(대체)관계에 있는 먹는샘물의 개발 및 소비를 상대적으로 억제함과 아울러 징수된 수질개선부담금으로 수돗물 수질개선사업을 재정적으로 뒷받침하고자 하는데 그 입법목적이 있는 것으로 보인다. (2) 그렇다면 이 사건 법률조항이 특별히 먹는샘물제조업자에 대해서만 수질개선부담금을 부과하고 있는데, 이러한 선별적 부담금 부과에 합리적 이유가 있는지 본다. 지하수는 먹는샘물용으로 뿐만 아니라 생활용수, 농업용수, 공업용수 등 다양한 용도로 사용되나, 먹는샘물용으로 지하수를 사용하는 것은 지하수를 이용하는 여타의 경우와는 다른 독특한 특성을 지니고 있다. 통상 수돗물이 공급되지 아니하는 경우에 생활용수로서 지하수를 사용하는 것이 일반적 현상인 것이고 이 경우의 지하수는 수돗물에 대한 보완적 기능을 하게 된다. 한편 논농사를 위주로 하는 우리 농업의 특성상 지하수를 농업용수로 이용하는 것은 자연적이고 불가피한 현상이다. 뿐만 아니라 농·공업용의 경우 생산과 산업을 위하여 지하수를 이용한다는 점에서 영업상의 판매를 목적으로 지하수를 사용하는 먹는샘물의 경우와 차이가 있다. 이와 같이 생활용수나 농·공업용으로 지하수를 이용하는 것은 지하수 이용이 불가피하거나 수돗물의 보급이 불충분하여 부득이 지하수를 이용하게 되는 것이고, 또한 국가의 수돗물 우선정책과 상반되는 관계에 있는 것도 아니다. 이와는 달리 먹는샘물은 수돗물과 마찬가지로 음용수로 사용된다는 점에서 수돗물과 대체적·경쟁적 관계에 있어서, 먹는샘물이 음용수로 보편화되면 그만큼 수돗물 정책이 위축되는 관계에 있다. 국가의 수돗물 우선정책과 병행하여 민간기업이 먹는샘물의 개발과 보급에 대거 참여한다면 음용수에 대한 투자가 중복되어 국가자원 배분의 효율성면에서도 바람직하지 아니하다. 그리고 비록 현재의 먹는샘물용 지하수 이용량이 연간 총 이용량의 근소한 부분을 차지하는 데 그치고 있다 하더라도 음용수로 수돗물 대신에 먹는샘물을 이용하는 것이 일반화될 경우에는 먹는샘물용 지하수 개발 및 취수(취수)는 기하급수적으로 증가되어 그만큼 지하수자원의 고갈 및 오염의 우려가 높아진다. 또한 수돗물은 가격면에서 먹는샘물에 비하여 현저히 저렴하다. 그리하여 국민의 대다수가 수돗물을 음용수로 이용하고 있는 상황에서(이 사건 기록에 의하면 1997년도의 경우 서울시민 중 약 80%의 시민이 수돗물을, 약 11%의 시민이 먹는샘물을, 약 9%의 시민이 약수터물을 음용수로 이용한다고 한다) 수돗물 우선정책이 포기되거나 제대로 실현되지 아니한다면 수돗물을 이용하는 대다수 국민의 먹는물 비용부담을 증가시키게 되고, 특히 먹는샘물을 선택할 경제적 능력이 부족한 저소득층 국민들은 질낮은 수돗물을 마시지 아니할 수 없는 결과를 초래하게 된다. 한편 주류·청량음료 제조업자도 지하수를 사용하지만 주류·청량음료는 기호품으로서 그 수요의 증가에 한계가 있고, 주류·청량음료 제조업자 중 지하수를 사용하는 업체의 비율도 낮을 뿐 아니라 제품에서 지하수가 차지하는 비중도 낮아 지하수자원의 고갈에 미치는 영향이 일정하며, 먹는샘물만큼 잠재적 위험성을 내포하고 있지 아니하다. 또 주류·청량음료 제조·판매에 대하여는 주세, 특별소비세, 교육세 등 조세적 형태로 상당히 무거운 부담을 지우고 있으므로, 이를 통하여 간접적으로 지하수 이용이 억제되고 있는 것이다. 입법자는 이와 같은 여러 가지 사정을 종합적으로 고려하여 지하수자원 보전 및 수돗물 우선정책에 직접적이고도 이해상반의 관계에 있는 먹는샘물제조업자만을 선택, 그에 대하여 부담금을 부과한 것이므로, 거기에는 합리적 이유가 있다고 할 것이고, 따라서 평등원칙에 위배되는 것이라 볼 수 없다. 제청신청인들이 주장하는 바와 같이 전체 지하수 이용량 중 먹는샘물제조업자가 차지하는 비중이 현재 미미하다는 점만으로 다른 지하수 이용자에 비하여 자의적 차별을 가하는 것이라 할 수 없다. (3) 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 상황이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지는 아니한다. 그것이 허용되지 아니한다면, 모든 사항과 계층을 대상으로 하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 평등의 원칙 때문에 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐 아니라 평등의 원칙이 실현하고자 하는 가치와도 어긋나기 때문이다(헌재 1991. 2. 11. 90헌바17등, 판례집 3, 51, 60). 입법자는 수돗물 우선정책과 대치되는 관계에 있고, 지하수자원에 대한 환경위해적 영향이 잠재적으로 가장 크다고 판단한 먹는샘물제조업자를 정책시행의 우선적 대상으로 선택하였고, 이에는 위에서 본 바와 같은 합리적 이유가 있으므로 지하수를 이용하는 다른 집단에 대하여 수질개선부담금을 부과하지 아니하고 있다는 이유만으로 평등원칙 위반이라 할 수 없다. 실제로 입법자는 1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정된 먹는물관리법 제28조에서 주류·청량음료제조업자들에게도 수질개선부담금을 부과하도록 하고 있는바, 향후 필요에 따라 다른 지하수 이용자들에게도 수질개선부담금을 부과할 수 있을 것이다. 다. 비례성원칙의 위반 여부 (1) 이 사건 법률조항은 먹는샘물제조업자에게 먹는샘물판매가액의 100분의 20의 범위안에서 수질개선부담금을 부과·징수하도록 하는 것으로서, 먹는샘물제조업자들의 직업의 자유와 재산권에 제한을 가하고 있다. 따라서 그 제한은 헌법 제37조 제2항에 따라 비례성의 원칙에 부합하여야 하는 것이다. (2) 먼저 지하수자원의 보전과 먹는물의 수질개선이라는 입법목적을 달성하기 위하여 국가는 여러 가지 직·간접적인 행정수단을 동원할 수 있음에도 불구하고 이 사건 법률조항은 먹는샘물제조업자에게 수질개선부담금을 부과하는 방법을 택하고 있는바, 과연 그 방법이 적정한 것인지 여부를 본다. 헌법 제120조는 제1항에서 "광물 기타 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다"고 하고, 제2항에서 "국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다"고 규정하고 있다. 이 헌법조항에 따라 국가는 자연자원에 관한 강력한 규제권한을 가지는 한편 자연자원에 대한 보호의무를 지게 되었다. 그러므로 자연자원인 지하수의 이용에 관하여 부담금 부과라는 수단을 동원하더라도 그것이 자연자원에 관한 국가적 보호조치의 일환으로서 의도되었고 그 방법상 다른 헌법상의 한계를 일탈하지 아니한다면 우리 헌법상 허용된다고 할 것이다. 또한 헌법 제35조 제1항은 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다"고 규정하여, 국민의 환경권을 보장함과 아울러 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있다. 이 헌법조항은 환경정책에 관한 국가적 규제와 조정을 뒷받침하는 헌법적 근거가 되며, 국가는 환경정책 실현을 위한 재원마련과 환경침해적 행위를 억제하고 환경보전에 적합한 행위를 유도하기 위한 수단으로 수질개선부담금과 같은 환경부담금을 부과·징수하는 방법을 선택할 수 있는 것이다. 따라서 이 사건 법률조항에서 특별히 먹는샘물제조업자라는 집단을 선정하여 수질개선부담금을 부과한 것도 타당성이 있다 할 것이다. 먹는샘물제조업자들은 먹는샘물을 제조·판매한다는 점에서 일반인과 구별되는 동질성을 지닌 특정한 사회적 집단이고, 부담금 징수로 추구하는 지하수자원 보전 및 먹는물, 특히 수돗물 수질개선이라는 목적과 먹는샘물제조·판매행위는 긴밀한 관계에 놓여 있기 때문이다. 지하수를 이용하는 다른 집단이나 일반인과는 달리 이들은 수돗물과 대체적·경쟁적 관계에 놓여있는 먹는샘물을 제조·판매함으로 인하여 지하수 보전 및 수돗물 우선정책에 대한 특별한 위험을 야기하는 집단이고 그만큼 부담금이라는 재정적 부담을 지울 수 있을 만한 특별한 관계에 있는 것이다. 먹는샘물제조업자와 이 사건 법률조항이 추구하는 공익목적간에 특별한 이해관계가 존재하지 아니한다는 전제하에 이 사건 법률조항이 정당한 근거 없이 국민에게 경제적 부담을 지우는 것으로서 재산권을 침해한다고 하는 제청신청인들의 주장은 타당하지 아니하다. 마지막으로 이 사건 법률조항에 따라 징수한 수질개선부담금은 조세와는 달리 국가의 일반세입으로 들어가지 아니하고, 환경개선특별회계의 세입으로 된다(법 제28조 제4항). 이 회계의 세입은 환경개선특별회계법 제4조에 따라 수돗물 수질개선과 같은 국가환경개선사업, 지방자치단체의 환경개선사업 지원 등의 용도로 사용된다. 그렇다면 이 사건 법률조항에 의한 수질개선부담금제도는 규제의 형식, 규제를 받는 대상자의 선정, 징수된 부담금의 사용 등 어느 면에서 보아도 지하수자원 보전 및 먹는물 수질개선이라는 입법목적 달성을 위하여 선택한 적정한 수단이라고 인정된다. (3) 먹는샘물판매가액을 기준으로 최고 20%의 부담금을 부과·징수하는 것이 입법목적 달성에 필요한 정도를 벗어난 과잉징수인지 여부를 본다. 제청신청인들은 먹는샘물제조에 사용된 지하수의 가액을 기준으로 삼지 아니하고 판매가액을 기준으로 삼아 수질개선부담금을 부과하는 것은 부당하다고 주장한다. 그러나 먹는샘물이라는 상품의 특성상 판매가액을 부담금 부과의 기준으로 삼을 것인지, 지하수의 가액을 기준으로 삼을 것인지는 법기술상의 선택의 문제에 불과하다. 주류의 경우 지하수는 주정, 보리, 호프, 포도당 등 여러 가지 원료 중의 일부에 불과하고, 청량음료의 경우에도 각종 과실·채소의 착즙액 및 농축액 등의 여러 원료가 투입되는 반면, 먹는샘물의 경우에는 지하수 그 자체가 상품내용의 전부를 이루고 상품가치를 결정한다. 단순화해서 보면 먹는샘물은 지하수를 용기에 담음으로써 곧 상품화가 되므로, 지하수가액이 먹는샘물의 총생산비에서 차지하는 비중은 극히 단순하고 일률적이다. 따라서 판매가액을 기준으로 삼았다 하더라도 이는 지하수가 먹는샘물에서 차지하는 가액의 비율을 적절히 고려한 것이라고 할 것이다. 결국 판매가액을 기준으로 삼을 것인지, 지하수 가액을 기준으로 삼을 것인지는 입법자가 재량으로 선택할 수 있는 문제이므로 현저히 부당하지 아니하는 한 판매가액을 기준으로 삼은 것 자체가 부당하다고 할 수는 없다. 또한 제청신청인들은 먹는샘물제조업자가 지하수자원에 미치는 영향의 범위내에서 혹은 먹는샘물의 판매를 통해 얻는 이득의 범위내에서 수질개선부담금의 비율이 결정되어야 한다고 주장한다. 그러나 수질개선부담금은 특정 공익사업으로부터 특별한 이익을 얻는 사람에 대하여 그 수익의 한도내에서 그 사업의 경비를 부담시키고자 하는 부담금(이른바 수익자부담금)이 아니며, 특정한 공익사업의 시행이 필요하도록 원인을 조성한 사람에 대하여 그 사업비용을 부담시키고자 하는 부담금(이른바 원인자부담금)도 아니다. 수질개선부담금은 수돗물과 대체(대체)관계에 있는 먹는샘물의 개발 및 소비를 상대적으로 억제함으로써 지하수자원을 보호함과 아울러 징수된 수질개선부담금으로 수돗물 수질개선사업을 재정적으로 뒷받침하고자 하는 부담금이다. 따라서 수질개선부담금의 비율을 산정함에 있어서 수익 혹은 원인제공의 한도라는 기준에 얽매일 필요 없이 지하수자원 보전과 수돗물 개선사업이라는 환경정책의 달성에 효율적인 비율의 부담금을 책정할 수 있는 것이다. 다만, 그 비율이 필요이상으로 지나치게 높아서는 아니되므로 판매가액의 최고 20%라는 수질개선부담금의 부과율이 헌법상 용인될 수 없을 정도로 지나치게 높은 것인지를 본다. 수질개선부담금은 금전적 부담을 통하여 간접적으로 국민의 행위를 유도하고 조정함으로써 지하수자원 보전과 수돗물 개선사업이라는 목적을 달성하려는 것이므로, 입법자는 그러한 공익목적과 국민의 사익(사익)을 적절히 형량하여 합리적이라고 판단되는 비율의 부담금을 책정할 수 있다 할 것이고, 그것이 현저히 자의적이거나 불합리하지 않은 한 존중되어야 한다. 특히 지하수는 자연자원으로서 유한한 공공재이고, 우리의 후손에까지 물려줘야 할 최후의 수자원이므로 그 보전과 관리를 위하여 국가는 강한 행정적 규제를 가할 수 있으며, 헌법 제120조가 지하자원의 채취·개발 또는 이용에 관하여 특허제도까지도 예정하고 있음은 위에서 이미 지적한 바와 같으므로, 이렇듯 소중한 지하수자원을 소모해 가면서 상업적 이윤을 획득하는 먹는샘물제조업에 대하여는 상당한 정도 고율의 부담금을 부과하더라도 헌법상 용인된다고 할 것이다. 그렇다면 먹는샘물제조업 자체를 허용하면서 단지 판매가액의 최고 20%의 한도에서 부담금을 부과하도록 한 이 사건 법률조항을 두고 헌법재판소가 관여할 정도로 현저히 자의적이거나 과도한 비율의 부담금을 책정한 것이라 볼 사정이 없다. 이 사건 기록에 의하건대, 이 사건 법률조항에 의한 수질개선부담금제도의 시행 이후에도 먹는샘물의 총판매량은 해마다 꾸준히 증가하고 있으며, 먹는샘물제조업체의 수도 현재 수십개에 달하고 있으므로, 설사 수질개선부담금이 경영상 어느 정도 부담이 된다고 하더라도 그 점만으로는 수질개선부담금의 부과율이 위헌이라고 볼 정도로 지나치게 높다고 할 수 없다[참고로 부담금은 아니지만 소비를 억제한다는 점에서는 수질개선부담금과 맥락을 같이 하는 주세의 경우를 보면, 출고가격에 대하여 맥주는 100분의 130, 희석식 소주는 100분의 35, 청주는 100분의 70, 위스키류는 100분의 100의 각 세율을 적용하여 부과하고 있음을 알 수 있다(주세법 제19조 제2항)]. (4) 그렇다면 이 사건 법률조항은 먹는샘물제조업자의 재산권이나 기업활동의 자유를 필요이상 지나치게 제약함으로써 헌법에 위반되는 것이라고는 볼 수 없다. 라. 행복추구권의 침해 여부 자신이 마실 물을 선택할 자유, 수돗물 대신 먹는샘물을 음용수로 이용할 자유는 헌법 제10조에 규정된 행복추구권의 내용을 이룬다. 그런데 먹는샘물제조업자에게 부과되는 수질개선부담금은 먹는샘물 판매가격의 상승을 초래하여 결국 소비자의 부담으로 전가(전가)될 가능성을 내포하고 있고, 그리하여 그만큼 먹는샘물을 음용수로 선택할 국민의 행복추구권에 영향을 미치게 될 소지가 있다. 그러나 이 사건 법률조항은 먹는샘물에 대한 선택권을 박탈하거나 봉쇄하는 것이 아니고 국민에게 먹는샘물에 대한 원칙적 선택권을 인정하는 가운데 가격전가를 통하여 먹는샘물의 소비자에게 경제적 부담을 가하는 것에 그치고 있으며, 그 부담의 정도도 지나치지 아니하다. 더욱이 먹는샘물을 마시는 사람은 유한재화인 지하수, 즉 환경재화를 소비하는 사람이므로 이들에 대하여 환경보전에 대한 비용을 부담하게 할 수도 있다는 점을 감안한다면 이 사건 법률조항이 국민의 행복추구권을 침해하는 것이라고 볼 수는 없다고 할 것이다. 4. 결 론 이상과 같은 이유로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니한다고 할 것이므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 김용준(재판장) 김문희 이재화 조승형 정경식(주심) 고중석 신창언 이영모 한대현 (출처 : 헌법재판소 1998. 12. 24. 98헌가1 전원재판부【구먹는물관리법제28조제1항위헌제청】 [헌공제31호])
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공장 지하수 오염으로 인한 재산피해 분쟁
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<환조99-3-17>
1999년 조정 사례
1. 사실조사
1-1. 사건의 개요
< 사 건 요 지 >
경기 광주군 실촌면 열미리에서 된장, 고추장 등 장류식품을 제조하고 있는 신청인이 인근 폐기물처리업체인 (주)○○산업에서 발생한 화재사건 진압을 위하여 사용된 소방수의 유출로 지하수가 오염되어 총46,272,000원을 요구하는 재정사건임
가. 당 사 자
- 신 청 인 : ○○식품사 (경기 광주군 실촌면 열미리)
- 피신청인 : (주)○○산업 (경기 광주군 실촌면 열미리)
나. 분쟁의 경과
- ‘86. 6. 16 : 피신청인 폐기물처리업 수집?운반 허가
- ‘92. 1. . : 신청인 ㅇㅇ식품사 개업
- ‘99. 2. 2 : 피신청인 사업장에서 화재 발생
-‘99.2. : 지하수을 이용하는 인근 주민들이( 20여세대, 200명) 실촌면장, 관계기관 및 입주업체에 민원 제기
- ‘99. 2. 6 : 피신청인이 신청인에게 피해배상 확인서 써줌
- ‘99. 3. 20 : 중앙환경분쟁조정위원회에 재정신청
다. 당사자 주장
(1) 신청인 주장
-신청인은 신청인 사업장 부지내에 지하관정을 설치하고, 동지하수를 이용하여 된장, 간장 등의 식품을 제조, 판매하여 오고 있던 중, '99. 2. 2일 11시경 신청인과 70m 떨어진 피신청인 (주)ㅇㅇ산업의 쓰레기 보관시설에 화재가 발생하였고, 동 화재진압시 사용한 소화수 및 포소화제로 인한 폐기물 침출수로 인하여 신청인 지하수가 오염되어 지하수를 사용할 수 없으므로 인한 물운반비 등의 재산적 피해를 입었음을 이유로 피신청인에게 금 46,272,000원을 배상하여야 한다고 주장하고 있다.
(2) 피신청인 주장
-피신청인은 폐기물 보관시설 화재사고로 다량 보관중인 폐기물이 전량 소실될 경우 주변지역에 악취오염 등 대형환경오염사고가 우려되어, 현장에 출동한 소방관계자와 협의하여 포소화제 등을 사용한 것은 사실이나, 화재사건이후 주변마을 지하수가 오염되었다하여 광주군청과 협조하여 소방차로 주변마을 에 식수를 공급하였고, 맨땅에 보관중인 폐기물도 적법하게 처리하였는 바, 신청인 재산피해 배상요구는 부당하다고 주장하고 있다.
1-2. 사실조사
가. 신청인 피해실태
-신청인 ○○식품사는 사업장내 지하관정에서 지하수 정화를 위해 하루 2~3시간씩 지하수를 펌핑하고 있었으며, 지하수는 거품과 색도가 있고, 냄새가 심하게 나고 있었다.
나. 피신청인 (주)○○산업 현황
(1) 쓰레기소각시설 허가
-피신청인 (주)ㅇㅇ산업은 일반 및 지정폐기물 수집?운반 및 중간처리업 허가를 득하였으며, 폐기물처리시설은 1일 처리능력 30톤 규모의 건류식 소각시설과 1일 처리능력 48톤 규모의 고온열분해시설을 갖추고 있고, 폐기물보관시설은 바닥면적 790㎡에 수집?운반 대상 폐기물중 가연성 폐기물 1,875㎥, 소각잔재물 495㎥, 총 2,370㎥을 보관할 수 있도록 허가를 받았다.
(2) 폐기물처리 및 관리실태
-피신청인 (주)○○산업은 일반폐기물을 처리하기 위한 건류식 소각시설과 지정폐기물을 처리하기 위한 고온열분해시설을 설치?운영중에 있었으며, 폐합성수지와 휘발성유기화합물질(Volatile Organic Compounds)이 포함된 폐유기용제, 폐유 등은 인화성이 매우 강한 물질로써 폐기물관리법 관련규정에 의거, 특별관리 보관하여야 하나, 피신청인은 평소에도 소각대상 폐기물을 허가용량 이상으로 다량보관과 보관시설이 아닌 장소에 보관하여 관할 행정관청으로부터 여러번의 행정처분을 받은 사실이 있으며, 화재발생 25일전인 '99. 1. 8일에도 경기도 광주군청으로부터 화재발생 원인 폐기물인 폐합성수지 과다 및 부적정 보관 시정조치명령 불이행으로 과징금 1,500만원 부과명령을 받은 사실이 있다.
다. 지하수 수질검사 결과
-신청인 ○○식품사는 '92년 개업이후 경기도 보건환경연구원과 한국식품위생연구원에서 매년 지하수 수질검사를 한 결과 검사 전항목에서 적합판정을 받았으나, 화재사건 발생후 4개월이 지난 '99. 6월 신청인의 지하수 검사에서는 유기물질의 혼입이 의심되는 암모니아성 질소 등의 4개 항목이 기준치를 초과하여 음용수로서 부적합 판정을 받았다.
-또한, 피신청인 사업장 화재진압을 위하여 많은 양의 소화수와 일부 포소화제를 사용하였으며, 포소화제의 성분은 음이온계면활성제의 일종인 SLES(sodium lauryl ether sulfate)로서 다량의 거품이 발생되는 것이 특징이며, 피신청인 (주)○○산업 화재발생 이후 신청인 사업장의 지하수와 인근 지하수 수질검사결과 음이온계면활성제 성분이 포함된 세제성분 및 폐기물에서 발생된 것으로 추정되는 시안, 철, 망간, 트리클로로에틸렌 등이 지하수 음용수질 기준을 초과하였다.
라. 주변지역 오염원 및 지하수 흐름 탐문조사
-분쟁지역은 하천부지로 산과 소하천을 끼고 있으며 주변지역 인근에 3개 배출업소가 있으나, 기계선반 업종으로써 폐수배출 공정은 없었으며, 피신청인 (주)○○산업의 공장부지도 하천부지로서 왕사(모래층)가 지하 4~5m까지 분포하여 지하수층을 형성하고, 인근 지하수 개발업자와 면담 조사결과, 피신청인 (주)○○산업 쪽에서 신청인 ㅇㅇ식품사 방향으로 물길이 흐르고 있다고 하였다.
2. 재정결과
2-1 주 문
피신청인은 신청인에게 금 27,390,000원을 지급하되, 재정문의 정본이 피신청인에게 송달된 다음날부터 완제일까지 연 2할5푼의 이율에 의한 지연배상금을 가산하여 지급하여야 한다.
2-2. 신청취지
신청인은 피신청인에게 금 46,272,000원의 피해배상금을 지급하라는 재정을 구함
2-3. 이 유
신청인은 신청인 사업장 부지내에 지하관정을 설치하고, 동지하수를 이용하여 된장, 간장 등의 식품을 제조, 판매하여 오고 있던 중, '99. 2. 2일 11시경 신청인과 70m 떨어진 피신청인 (주)○○산업의 쓰레기 보관시설에 화재가 발생하였고, 동 화재진압시 사용한 소화수 및 포소화제로 인한 폐기물 침출수로 인하여 신청인 지하수가 오염되어 지하수를 사용할 수 없으므로 인한 물운반비 등의 재산적 피해를 입었음을 이유로 피신청인에게 금 46,272,000원을 배상하여야 한다고 주장하고 있다.
이에 대하여 피신청인은 폐기물 보관시설 화재사고로 다량 보관중인 폐기물이 전량 소실될 경우 주변지역에 악취오염 등 대형환경오염사고가 우려되어, 현장에 출동한 소방관계자와 협의하여 포소화제 등을 사용한 것은 사실이나, 화재사건이후 주변마을 지하수가 오염되었다하여 광주군청과 협조하여 소방차로 주변마을 에 식수를 공급하였고, 맨땅에 보관중인 폐기물도 적법하게 처리하였는 바, 신청인 재산피해 배상요구는 부당하다고 주장하고 있다.
이와 같은 양당사자 주장에 대하여 본 위원회에서는 현지조사결과, 지하수 수질검사결과, 화재사건 수사조사결과 및 양당사자 의견내용 등을 종합하여 주문과 같이 재정한다.
가. 인과관계
(1) 피신청인 사업장 화재발생 원인의 고의?과실여부에 대하여
-피신청인 (주)○○산업은 인화성이 강한 폐합성수지, 폐유기용제 등의 폐기물을 다량 보관하고 있어, 항상 화재발생 위험이 있으므로 화재예방에 주의를 하여야 함에도, 화재가 발생한 '99. 2. 2일 11시경에는 강풍이 불어 조그만 부주의로도 화재가 발생할 수 있는 점을 누구나 예견할 수 있었음에도 인화성이 강한 폐합성수지를 소각로에 투입하다 화재를 발생시킨 사실은 고의는 아니였다 하여도 과실의 책임은 면하기 어렵다 할 것이다.
-수원지방검찰청 성남지청(99 사건형제 5794호)에서는 '99. 3. 25일 피신청인 (주)ㅇㅇ산업 소각시설 운전원 강용호에 대하여 화재당일 바람이 강하게 불어 화재위험이 많은 날씨임에도 작업을 계속하여 화재를 발생시킨 사실이 인정되어 입건된 사실을 미루어 보아도 피신청인의 직원 감독 부주의 등의 과실로 인하여 화재가 발생한 사실을 인정하고 있다.
(2)피신청인 사업장 화재시 사용한 소화수 등으로 인한 신청인 지하수 오염여부에 대하여
-피신청인은 수집?운반된 폐기물을 과다 보관하는 등의 부적절한 관리를 하였고, 폐기물 보관창고 화재진압을 위하여 소화수 및 포소화제가 다량 사용된 사실과 화재발생 직후 신청인 지하수에서 냄새, 색도 등의 오염으로 식품을 제조할 수 없었던 점 및 피신청인도 이를 인정하여 관할 소방서에 식수를 공급하도록 요청한 사실 뿐만 아니라 인근 지하수 수질검사결과 피신청인 사업장과 관련된 항목에서 수질기준을 초과한 사실로 보아 피신청인 폐기물 보관창고 화재로 인한 신청인 지하수 오염피해의 개연성이 인정된다.
(3) 화재발생의 고의?과실여부와 지하수 오염원인에 대하여
-상기 인과관계 “가”, “나” 사실을 종합하여 살피건대, 피신청인은 본건과 같은 화재발생 가능성을 예견하였으면서도 폐기물소각시설을 과도하게 가동시켜 화재를 발생케 한 것인 한편, 그 화재발생시에는 보관폐기물이 인화성이 강한 폐유기용제 성분이 포함되어 화재 진압을 위하여 포소화제를 사용할 것이고, 이로 인한 지하수 오염을 충분히 예견할 수 있었던 것으로써 신청인의 지하수 오염에 따른 손해배상 책임을 면할 수 없다.
나. 배상수준 검토
(1) 배상액 산정기준
-신청인은 피신청인 화재발생으로 피해가 시작된 '99. 2. 2일부터 '99. 3. 20일까지의 기피해사실과 신청인 사업장에 상수도가 공급되는 2000. 6월까지의 예상피해를 피해배상액으로 청구하였으나, 관할 관청인 경기도 광주군에 상수도 공급시기를 확인한 결과, 신청인 사업장이 소재한 지역은 2000. 3월에 상수도 공급이 가능하다하여 2000. 3월까지의 예상피해액과 화재발생후 현재까지의 기피해액을 산정하였다.
다. 배상액 산정
(1) 기피해 배상액 산정
-피신청인 사업장 화재 발생 이후부터 현재('99. 10월)까지 신청인의 기피해 금액은 폐수처리장 활성오니 폐수로 인한 폐수처리장 청소 및 오니 구입비 등 6,425,000원, 물 운송차량 직원 인건비 6,400,000원, 물저장탱크 제작 및 부속품 구입비 2,909,000원, 물운송 차량 연료비 2,445,000원, 화재로 인한 3일간 휴업 손해배상금 1,575,000원, 물(상수도)급수 1,552,000원, 물수송차량 유지 및 관리비 1,245,000원으로 총 22,551,000원을 배상하여야 한다.
(2) 예상피해 금액
-피신청인 사업장의 상수도가 2000년 3월부터 공급될 예정이므로 '99. 11월부터 2000년 2월까지 4개월 동안의 물이용에 따른 물사용 비용 등 총 4,839,000원을 배상하여야 한다.
(3) 피해배상액 산정종합
-본 건의 경우 신청인에게 배상하여야 할 금액은 화재발생으로 인한 기피해금액 22,551,000원과 예상피해금액 4,839,000원으로 총 27,390,000원이 된다.
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| 구분 | 산 정 내 역 | 금액(원) |
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| 총계 | | 27,390,000 |
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| 소계 | | 22,551,000 |
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| | - 폐수처리장 활성오니 구입비 | 6,425,000 |
| | - 물 운반차량 직원 인건비 : 800,000x8 | 6,425,000 |
| | - 물 저장탱크 제작 등 | 2,929,000 |
| 기피해금액 | - 물 운송차량 연료비 | 2,445,000 |
| | - 3일간 휴업피해 배상금 | |
| | : 3일 x 37,500 (1인1일 평균) X 14명 | 1,575,000 |
| | - 물 비용 | 1,552,000 |
| | - 물 운송차량 유지 및 관리비 | 1,245,000 |
|-------------------------------------------------------------------------------------------------|
| 소계 | - | 4,839,000 |
|----------------------------------------------------------------------------------------------|
| | - 물 운반차량 직원 인건비 : 800,000X4 | 3,200,000 |
| 예상피해금액 | - 물 운반차량 연료비 : 271,570X4 | 1,087,000 |
| | - 물 비용 : 108,000 X 4 | 432,000 |
| | - 물 운반차량 보수유지비 : 30,000X4 | 120,000 |
|----------------------------------------------------------------------------------------------|
2-4. 재정결과에 대한 당사자 승복여부
- 미 정
- 첨부
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4
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건설공사로 인한 지하수 오염
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- 내용
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<중앙환경분쟁조정위원회 02-3-177>
2002년 조정 사례
경기도 ㅇㅇ군 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 261번지에 거주하는 ㅇㅇㅇ 등 7인(2세대)이 인근에서 시공하고 있는 ㅇㅇ-ㅇㅇ간 도로공사장에서 발생하는 소음ㆍ진동ㆍ먼지가 심하여 일상생활에 큰 불편과 정신적 고통을 받고 있고, 피신청인은 '02. 3월부터 공사를 시작하면서 방음벽도 설치하지 않고 공사를 하다가 성토공사가 거의 끝난 '02. 8월에 방음벽과 방진막을 설치하였으나 별로 효과가 없다고 주장하고 있다.
또한 공사전에는 생활하수가 멀리 떨어진 하천으로 배출되었으나 도로 공사로 인하여 하수관이 파괴되어 하수가 담장 바로 밑으로 흘러 각종 해충이 발생하고 지하수가 오염되었다.
신설 도로의 높이가 16m 정도로 집에 햇빛이 들어오지 않고, 앞이 보이지 않을 뿐만 아니라 도로에서 보면 집안이 훤히 보이는 등 주거환경이 악화되어 현재의 집에서 살 수 없으므로 이주가 필요하다.
따라서, 피신청인은 신청인이 입은 정신적 피해와 지하수 오염피해에 대하여 70,000,000원을 배상하여야 하고, 이주대책을 강구하여야 한다.
이에 대해 피신청인은 외부 전문기관에 의뢰하여 신청인 주택에서 측정한 소음 및 진동도가 66.9㏈(A)&ㆍ55.8㏈(V)로 정신적 피해를 줄 정도로 높지 않고, 재정신청후 신청인 주택앞 공사구간에 방음벽 및 방진망을 설치하였다.
하수로 변경에 따른 지하수 오염 및 해충 발생과 관련해서는 현재의 하수로가 공사중 임시로 설치한 토사 배수로이며, 앞으로 하수관(흄관) 설치 등 배수로 공사를 조기에 설치할 계획이다.
생활환경 저해로 인한 이주요구는 신청인의 주택이 도로에 직접 편입되지 않아 이주보상이 어렵다는 내용을 민원인에게 회신한 바가 있고, 도로완공후 소음 및 사생활 침해 등에 대해서는 주민들의 생활불편이 최소화 되도록 방음벽 설치 등을 검토ㆍ조치할 예정이다.
이와 같은 양 당사자의 주장에 대하여 본 위원회에서는 현장조사 결과, 관련 문헌자료 및 양 당사자의 진술 등을 종합하여 주문과 같이 결정한다.
1. 사실조사 결과
가. 분쟁지역 개황
분쟁지역은 ㅇㅇ군 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 일원으로 ㅇㅇ시내에서 북쪽으로 약 20km 떨어진 지점에 위치하고 있고, 신청인 주택 뒷쪽은 기존 국도 37호선이 지나가고 전답과 야산이 위치, 앞쪽에는 신설중인 도로와 논이 위치하고 있으며, 신청인 주택과 도로공사장의 최단 이격거리는 10m 정도이다.
나. 피신청인 공사현황
피신청인이 시공하는 국도 37호선 확ㆍ포장공사는 ㅇㅇㅇㅇㅇㅇ관리청에서 발주하고 (주)ㅇㅇ건설에서 시공중으로 ㅇㅇ군 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리에서 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리간의 총 연장 7.11㎞, 폭 20m의 4차선 도로이고, 공사 기간은 '99. 6~'04. 9월까지이며, 총공사비는 818억원이다.
분쟁지역의 공사구간은 '02. 3월에 착공하였고, 동 구간은 16m 높이의 성토구간으로 현재 성토작업을 완료하였으며, '02. 5. 27~7. 9 신청인 주택앞 보강토 옹벽공사를 완료한 상태이다.
공사장비는 굴삭기, 불도져, 로울러, 그레이더, 덤프트럭 등을 사용하였고, 신청인 주택앞 공사구간의 방음벽과 분진망은 신청인이 재정신청한 이후인 '02. 8. 16에 설치되었으며, 높이는 3.5m(방음벽 2m+방진망 1.5m), 길이는 80m이고, 그 외에 먼지방지시설로 세륜시설 설치와 살수차(1대)를 운행하였다.
다. 신청인(ㅇㅇㅇ) 지하수 설치 및 오염 현황
공사를 실시하기전 신청인의 하수관(PVC관)은 신청인 주택앞 22m 떨어져 있는 하천으로 연결되어 있었으나 도로공사로 하수관이 파괴되고 하수로가 변경되어 신청인 담장 바로 밑으로 흐르고 있다.
신청인의 지하수는 집앞 마당에 위치하고 있고, 신청인의 진술에 의하면 지하수의 설치시기는 '90년대초이며, 깊이는 30~35m정도이며, '02. 8. 21 ㅇㅇ도 보건환경연구원에서 실시한 신청인의 지하수 수질검사결과 음용수로 부적합한 것으로 나타났다.
라. 소음ㆍ진동도
신청인 주택과 도로공사장의 이격거리(10m), 사용장비(굴사기ㆍ불도져ㆍ로울러ㆍ그레이더ㆍ덤프트럭)을 토대로 추정한 소음도가 92㏈(A), 진동도가 69㏈(V)로 나타났다.
《 추정 소음도 및 진동도 》
- 공사종류 : 성토 및 옹벽작업
- 장비명 : 굴삭기, 불도져, 로울러, 그레이더, 덤프트럭
- 장비사용 기간 : 2002, 3, 11 ~ 10, 11
- 최단 이격거리(m) : 10
- 소음도〔㏈(A)〕 : 92
- 진동도〔㏈(A)〕 : 69
※ 방음벽은 공사착공 5개월 이후에 설치하였으므로 방음벽 차단효과 불인정
2. 인과관계 검토
가. 도로공사 소음ㆍ진동으로 인한 정신적 피해 여부
신청인 주택과 피신청인 도로공사의 이격거리, 사용장비를 토대로 추정한 소음도가 92㏈(A)로 소음피해 인정기준인 70㏈(A)을 초과하고, 방음벽도 공사후 5개월이 지나서 설치하는 등 도로공사 소음으로 인한 정신적 피해의 개연성이 인정된다.
진동으로 인한 정신적 피해는 추정 진동도가 69㏈(V)로 연속진동 피해 인정기준 73㏈(V)를 하회하고 있어 사회통념상 수인한도를 넘는 피해를 입었을 것으로 판단되지 아니한다.
먼지로 인한 정신적 피해는 피신청인이 먼지발생 억제를 위하여 살수차 운행 및 세륜시설을 설치하였고, ㅇㅇ군에서 비산먼지 발생시설에 대한 지도점검결과(2회) 위반사항이 없는 등 먼지로 인해 사회통념상 수인한도를 넘는 피해를 입었을 것으로 판단되지 아니한다.
나. 지하수 오염 피해여부
22m 떨어진 하천으로 배출되던 하수가 피신청인 도로공사로 인하여 하수관이 파괴되고 하수가 신청인 지하수와 3m 정도 떨어진 담장 밑으로 흐르게 되어 지하수를 오염시켰을 개연성이 높고, '02. 8. 21 ㅇㅇ도 보건환경연구원에서 실시한 수질검사에서도 음용수로 부적합하게 나타나는 등 피신청인 도로공사로 인한 지하수 오염피해의 개연성이 있는 것으로 판단된다.
다. 생활환경 악화에 따른 이주요구 검토
피신청인이 시공하는 도로의 성토고(16m)에 따른 신청인 주택의 일조권, 조망권 및 사생활 침해 등은 환경피해가 아니므로 판단하지 아니한다.
3. 배상수준 검토
가. 배상기준
소음으로 인한 정신적 피해기간은 '02. 3. 11~10. 10(7개월)까지로 하고, 배상액은 소음수준, 피해기간, 최근 유사사건의 배상사례 등을 종합적으로 고려하여 산정한다.
신청인중 ㅇㅇㅇ(대학생)는 실제로 해당 주택에 거주하지 아니하므로 소음으로 인한 정신적 피해배상 대상에서 제외하고, 신청인의 진동ㆍ먼지로 인한 정신적 피해는 배상하지 아니한다.
지하수 오염 피해 배상액은 가정용 소형지하수를 개발하는 비용(견적금액)으로 배상한다.
나. 배상액 산정
피신청인이 신청인에게 지급하여야 할 배상액은 소음으로 인한 정신적 피해 배상액 5,040,000원, 지하수 오염 피해 배상액 3,146,000원으로 총 8,186,000원이 되며, 신청인별 배상금액은 별지 내역과 같다.
- 첨부
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3
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목욕탕으로 인한 지하수 오염
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- 내용
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<중앙환경분쟁조정위원회 02-3-54>
2002년 조정 사례
신청인은 '96년에 착공하여 '98년에 준공된 피신청인의 빌딩 공사로 인하여 주차장이 3m이상 성토됨에 따라 신청인의 식당이 웅덩이로 변하면서 경사가 심하여 사람들의 통행에 지장을 초래할 뿐만 아니라, 장마철이면 상습침수지역으로 변해 현재까지 영업손실 피해를 보고 있으며,
'01. 7. 1일부터 피신청인 목욕탕의 확장과정에서 지하 1층 찜질방과 지하2층 보일러실 및 목욕용기를 소독하는 소독약품을 정화조를 통하지 않고 하수도로 막바로 배출하여 신청인 주택의 지하수가 오염되었고,
'02. 1월 주차장 확장과정에서도 건축폐기물(브로크, 스레이트, 토관 등)을 매립하여 성토함으로써 신청인 주택의 상습 침수는 물론 찜질방 영업으로 인한 소음?먼지등으로 인하여 정신적피해를 입고 있다.
따라서, 피신청인은 신청인이 입은 영업손실 피해 1,000만원과 진료비 및 정신적 피해 3,200만원, 상수도 설치비 등 총 4,600만원을 신청인에게 배상하여야 한다고 주장하고 있다.
이에 대하여 피신청인은 ○○빌딩 신축공사시 인부들이 약 2년간 신청인의 식당에서 식사를 하면서 식당 영업에 오히려 도움을 주었으며, 주차장의 성토는 약 1m 정도에 불과하고, 신청인의 주택은 원래 저지대로써 비가 오면 배수가 잘 이루어지지 않아 침수가 우려되는 지역으로 이에 관한 문제는 지자체에 요청할 사안으로 판단되며,
신청인의 지하수 오염피해 주장에 대하여는 신청인이 군청에 민원을 제기하여 조사한 결과를 보더라도 피신청인의 목욕탕에서 배출된 약품이 유입된 것은 아닌 것으로 밝혀진 바 있고, 피신청인은 목욕탕을 운영하면서 배출되는 오수를 정화조를 거쳐 정상적으로 배출하고 있으며,
목욕탕의 주차장 확장과정에서 지상의 일부 시설물 잔재가 매립된 것은 사실이나, 법을 저촉한 사항이 있다면 즉시 시정하도록 하겠다고 주장하고 있다.
또한, 목욕탕 영업으로 인한 소음ㆍ먼지 등 피해 주장에 대하여는 신청인의 야구연습장 부지 일부가 피신청인 소유이므로 이를 철거한 후 부지 경계에 방음벽 설치를 제의했음에도 신청인이 이를 이행하지 않으면서 억지 주장을 하고 있는 등 신청인의 주장은 이유없으므로 기각함이 타당하다고 주장하고 있다.
이와 같은 양 당사자의 주장에 대하여 본 위원회에서는 현장조사 결과, 관련 문헌자료 및 양 당사자의 진술 등을 종합하여 주문과 같이 결정한다.
1. 사실조사 결과
가. 분쟁지역 개황
분쟁지역은 ○○도 ○○군 ○○읍 ○○동 일원으로 피신청인 목욕탕 건물의 동측에는 신청인의 주택이 위치하고 있으며, 신청인 주택의 뒤쪽으로는 경부선 철도가 지나고 있다.
신청인의 주택은 서측에 있는 피신청인의 건물보다 약 1.5m 정도 낮게 위치하고 있고, 북측으로는 약 6~7m 높이의 경사를 이루며 도로가 윗쪽에 위치하며, 동측으로는 철로뚝이 주택보다 높게 위치하는 등 주택이 분지에 갇힌 지형을 이루고 있어 장마시에 배수가 불량할 경우 침수가 우려되는 지역이다.
나. 피신청인 건물 현황
○○도 ○○군 ○○읍 ○○동 ○○○-○, ○, ○번지에 위치하고 있는 피신청인의 건물은 '96. 12. 5일 건축허가를 받아 '98. 5. 15일 준공된 지하 2층 지상 6층의 빌딩으로 대지면적은 1,835㎡, 건축연면적은 3,808.8㎡이고, 지하 2층은 보일러실, 지하 1층은 찜질방, 지상 1~2층은 목욕탕, 지상 3~6층은 사무실 용도로 사용되고 있다.
신청인 주택방향의 빌딩 벽면에는 목욕탕 환풍용 배기팬 4대와 지하 찜질방의 송풍용 모터(1HP) 1대가 설치되어 가동되고 있다.
다. 신청인 주택 현황
○○도 ○○군 ○○읍 ○○동 ○○○-○○번지 및 ○○○-○번지에 위치한 신청인의 주택은 건축물관리대장에 의하면 대지면적은 853㎡, 건축연면적은 39.6㎡로 주택 및 점포 건물과 야구연습장의 용도로 사용되고 있다.
신청인의 지하수 관정은 피신청인의 빌딩과 신청인 주택사이를 지나는 하수도로부터 약 1m 정도 이격되어 있으며, 신청인은 '84년부터 이 지하수를 먹는물로 사용해 왔다고 진술하고 있다.
또한, 신청인의 식당은 임대 운영되었으나, 빌딩 공사로 인하여 '98년부터는 영업을 중지하였으며, 신청인도 매년 포도액기스를 제조하여 판매하였으나 지하수 오염으로 인하여 '01년부터는 포도액기스를 판매하지 못하여 영업손실이 있는 것으로 주장하고 있다.
라. 피신청인 건물의 오수 배출 및 신청인 지하수 오염실태
피신청인의 진술에 의하면 '01. 7월부터 약 3개월간은 찜질방의 식당오수만을 신청인 지하수 관정과 인접한 하수도로 배출하였으나, 신청인이 민원을 제기하여 '01. 10월부터는 별도의 배관을 연결하여 건물 반대편에 설치된 주 하수도로 오수를 배출하고 있어 현재는 신청인 지하수 관정 방향으로는 오수 배출이 전혀 없다고 주장하고 있다.
신청인이 민원을 제기하여 ○○군에서 '01. 8. 22일과 '02. 2. 6일 2회에 걸쳐 피신청인 건물에 대한 폐수 무단방류여부를 조사결과 소독폐수 저장용기 및 무단방류 흔적은 발견하지 못하였으며, 목욕탕 보일러실에서 발생하는 폐수는 찜질방내 에어콘에서 발생하는 냉각수로 확인되었다.
또한, 목욕탕 배출 오수의 방류수 수질기준 준수여부를 확인하기 위하여 ○○군에서 '01. 8. 22일 오수처리시설 방류수를 채수하여 ○○○도보건환경연구원에 검사를 의뢰한 결과 BOD는 9.7㎎/ℓ, SS는 3.7㎎/ℓ(배출허용기준 : 20㎎/ℓ)인 것으로 '01. 9. 3일 검사결과가 제출되었다.
신청인은 지하수를 '84년부터 음용수로 사용하고 있는 것으로 진술하고 있으나, 현재까지 동 지하수는 지하수법 제8조(지하수개발ㆍ이용의 신고)의 규정에 의거 칠곡군에 지하수개발ㆍ이용신고와 동법 제20조의 규정에 의거 매년 1회이상의 수질검사를 실시하지 않고 사용하고 있는 것으로 조사되었다.
신청인 지하수에 대하여는 ○○군에 의뢰하여 수질검사를 실시하고자 하였으나, 신청인의 거부로 조사하지 못하였다.
2. 인과관계
가. 목욕탕 운영으로 인한 지하수 피해 여부
피신청인의 목욕탕 배출오수는 ○○군에서 2회에 걸친 조사결과 오수처리시설을 통하여 하수도로 적정 배출되고 있음을 확인하였으며, 오수처리시설의 방류수도 배출허용기준을 준수하고 있고, 현재는 신청인 주택의 지하수 관정방향 하수도로 피신청인 건물의 오수가 배출되지 않는 것으로 조사되었다.
○○군 제출자료와 당사자 진술에 따르면 분쟁지역의 주위는 과거 20년이상 웅덩이 형태로 존재하여 인근 주택에서 발생된 생활쓰레기 및 연탄재 등이 버려져 지하수 오염에 영향을 미쳤을 가능성이 있는 것으로 나타났으며, 현재에도 신청인 주택의 지하수 관정은 하수도와 근접되어 있고, 관정의 위치가 장마시 침수 우려가 있는 저지대에 위치하고 있어 하수 역류 등으로 인한 오염 가능성도 배제할 수 없는 것으로 판단된다.
또한, 주차장내 건축폐기물 매립으로 인한 지하수 오염피해 주장과 관련하여 피신청인은 목욕탕의 주차장 확장과정에서 지상에 있는 일부 건축 잔재물을 매립ㆍ성토하였음을 시인하였으나, 이로 인하여 신청인 주택의 지하수 오염 가능성은 그리 크지 않은 것으로 판단된다.
이러한 조사결과를 토대로 신청인 주택의 지하수 오염 피해원인을 검토한 결과, 피신청인 건물이외의 다른 요인에 의해서도 충분히 지하수 오염의 가능성이 있는 점등을 감안할 때 피신청인의 목욕탕 운영으로 인한 신청인 주택의 지하수 오염피해에 대한 개연성을 인정하기는 어려운 것으로 판단된다.
아울러, 피신청인의 건물 신축공사로 인한 신청인 주택의 침수 피해에 대하여는 환경오염 피해에 관한 사항이 아니므로 본 사건에서는 이를 검토하지 아니한다.
나. 주차장의 차량으로 인한 소음ㆍ먼지 및 환풍기 소음피해 여부
목욕탕 영업으로 인한 주차장내 차량 소음ㆍ먼지 피해 및 피신청인의 건물에 부착된 환풍기 소음피해 주장에 대하여는 피신청인 소유의 부지인 신청인의 야구연습장 일부를 철거할 경우 부지 경계선에 방음벽을 설치하겠다는 피신청인의 제의를 신청인이 받아들이지 않음에 따라 발생되는 피해로 판단되므로 이로 인한 피해에 대하여는 인정하지 아니한다.
3. 결 론
신청인들의 청구를 기각한다.
- 첨부
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2
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주유소 기름유출로 인한 지하수 오염
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- 내용
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<중앙환경분쟁조정위원회 02-3-298>
2002년 조정 사례
(주)○○석유 직영주유소에서 ‘02.7.20경 기름유출사고로 신청인의 논에 벼가 고사하는 등 피해가 있었고 사고후 1개월이 지난 ’02.8.23일 피신청인쪽에서 ○○대학교에 기름이 유입된 논의 토양오염도 검사를 의뢰한 결과 석유계총탄화수소(TPH)가 토양오염우려기준을 초과하고있어 재배중인 벼작물의 고사 피해와 후기작물(양파) 재배불가 및 토양개량이 필요한 것으로 판단되어 이에 따른 피해보상액으로 7,885,585원을 요구하였다.
이에 대하여 피신청인은 고의성 없는 기름 유출사고에 대하여 즉시 방재활동과 ○○군청의 도움으로 원만한 방재작업을 완료하여 최소한의 피해가 발생하도록 하였고, 동일사건으로 이미 ○○지방검찰청(○○지청)으로부터 1백만원의 벌금을 납부하는 형사처벌까지 받은 바 있음에도, 신청인이 피해보상액으로 요구하는 7,885,585원은 신청인 논의 땅 가격이 공시지가로 6,765,590원임에 비추어 무리한 요구이므로 현실적인 피해면적으로 보상할 수 있도록 원만한 조정을 바란다고 주장하고 있다.
이와 같은 양당사자의 주장에 대하여 본 위원회에서는 전문가 현지조사 및 당사자의 진술, 관계기관의 자료 등을 종합하여 다음과 같이 결정한다.
1. 사실조사 결과
가. 분쟁지역 개황
분쟁지역은 경남 함양군 ○○면 농경지로서 국도 ○호선이 지나는 도로변을 따라 상부에 피신청인인 (주)○○석유가 직영하는 ○○주유소가 있고, 하부쪽으로 약 30m 이격하여 신청인의 논이 위치하며, 주유소와 뒷편의 주택 사이에 위치한 관개수로를 흘러내리는 농업용수를 이용하여 농사를 하고 있다.
나. 신청인 농경지 현황
신청인의 논은 배수가 약간 양호한 사양질 토성으로서 2기작이 적합한 논의 특성을 갖고 있으며, 면적 ○○○㎡로서 하절기에는 벼농사를 하고 후작으로 양파를 재배하는 2기작을 하고 있었다.
전문가 및 심사관이 ‘02.10.17 조사시 논에 고사된 벼 피해상태를 확인할 수 있었으며 기름냄새도 인식할 수 있었다.
심사관이 ‘03.4.8 현지확인시 후작인 양파재배를 하지 않고 있었으며, 논은 벼농사 준비를 위하여 깊이 갈이를 한 상태이다.
다. 피신청인의 주유소 현황
피신청인의 주유소는 부지 ○○○㎡에 지하탱크 3기(무연휘발유 ○만ℓ, 저유황경유 ○만ℓ, 등유 ○만ℓ)가 설치되어 있으며, ‘93.2월에 (주)○○석유가 최초로 설치ㆍ운영하였고 ’99.5.20 피신청인인 (주)○○석유가 인수하여 운영을 하고 있던중 ‘02.7.20경 저장탱크에 경유를 주입하는 과정에서 기름이 유출되는 사고가 발생하였다.
‘03.1.15일부터 현재까지 피신청인과의 임대차계약에 의거 (주)○○ 석유에서 주유소를 운영하고 있는 상태이다.
라. 토양오염
사고발생후 1개월이 지난 ‘02.8.22일 신청인과 피신청인이 협의하여 신청인 논의 3개 지점에 대한 ○○대학교 농업생명과학연구원의 유류 토양오염도 조사결과 석유계총탄화수소(TPH)는 3,049㎎/㎏, 68㎎/㎏, 33㎎/㎏으로, 벤젠ㆍ톨루엔ㆍ에틸벤젠ㆍ자일렌(BTEX)은 모두 불검출된것으로 나타나 석유계총탄화수소(TPH)만이 1개지점에서 토양환경보전법 규정에 의한 토양오염우려기준을 초과하는 토양오염이 발생한 것으로 나타나고 있다.
마. 농업피해보상 관련 검토
(1) 평균 연간 농산물 생산량
농촌진흥청에서 조사한 전국 농축산물 소득자료에 의하면 ‘01년도 경상남도지역의 평균 쌀 생산량은 10a당 501㎏으로서 농림부에서 조사한 함양군 평균인 521㎏ 보다는 적으며, 양파 생산량의 경우에도 전국 평균치만이 조사된 자료에서 평균 생산량이 5,653㎏으로서 농림부 조사결과 함양군내 평균인 6,150㎏ 보다는 적게 생산되는 것으로 조사됨에 따라 신청인의 논에서 쌀의 생산량은 481㎏으로, 양파의 경우에는 5,676㎏이 생산되는 것으로 추정된다.
(2) 평균연간 농산물 소득
농촌진흥청에서 조사한 전국 농축산물 소득자료에 의하면 ‘01년도 경상남도지역의 쌀 평균 소득은 10a 당 조수익이 1,027,695원, 순소득이 759,263원으로 조사됐으며, 양파의 경우 전국 평균 소득은 조수익이 1,500,858원, 순소득은 989,683원으로 조사됐다.
따라서, 신청인의 함양군 논에서 쌀 생산에 의한 조수익은 986,587원, 순소득은 728,892원으로 추정되며, 양파의 경우에는 조수익이 1,506,861원, 순소득은 993,641원으로 추정된다.
또한, '01년도 경남지역에서 쌀의 경작을 위한 종묘비, 농약ㆍ비료비, 농구비 등의 경영비는 268,432원이 지출되어 신청인 함양군 논의 경우에는 257,695원이 지출되는 것으로 추정된다.
바. 전문가 검토의견
‘02.10.17일현지조사결과 신청인의 피해논의 50%는 완전 고사되었고 나머지도 낱알수 및 등숙율 감소로 인하여 50%의 감수 피해를 본 것으로 조사되었다.
피해가 가장 심한 지점(벼 말라죽음)의 석유계총탄화수소(TPH) 조사결과 1,392㎎/㎏으로 높으나 사고지점의 심토(20~40㎝) 및 피해가 경미한 지점의 표토는 23~34㎎/㎏로 낮았으며, 사고후 약 1개월 후인 ‘02.8.23. ○○대학교 분석결과 3,049㎎/㎏에 비하여 약 절반 정도로 농도가 감소되었으므로 ’03년 벼농사에는 문제가 없을 것으로 추정된다.
따라서, 농업피해는 ‘02년 벼 및 후작 양파에 한정되며, 기름피해에 따른 복토 등의 개량대책은 필요하지 않다.
2. 인과관계
가. 토양오염 및 농업 피해
신청인의 논에 대한 조사결과 토양오염물질인 석유계총탄화수소(TPH)가 토양환경보전법 규정에 의거 동ㆍ식물의 생육에 지장을 초래할 우려가 있는 토양오염의 기준인 토양오염우려기준(2,000㎎/㎎)을 초과하는 3,049㎎/㎎으로 나타났고 기름 흡착에 의한 벼의 완전 고사가 전체 논의 50%, 나머지도 생육저하로 인한 낱알 수 감소 등 50%의 수확량이 감수되었고 후작물인 양파재배에 까지 농업피해가 추정된다는 현지조사시 전문가의 의견인 바, 피신청인의 주유소에서 유출된 기름으로 인한 신청인의 농업피해가 있었던 것으로 인정된다.
그러나, ‘03년의 벼농사에는 문제가 없을 것으로 추정된다는 전문가 의견에 따라 ‘03년이후의농업피해는 인정하지 않는다.
3. 배상수준
가. 배상기준
농업피해배상은 ‘02년도 신청인의 논에 재배중이었던 벼 피해 및 후작물인 양파 재배에 대하여 기름유출에 의한 농업피해를 인정한다.
피해기간은 신청인의 논에 벼를 재배하였던 '02년 7월부터 후작물인 양파 재배기간까지로 하며, 피해배상기준은 ’01년 농축산물 소득분석자료를 토대로 신청인의 농경지에서 벼의 경우 함양군의 쌀 생산량에 의한 조수익의 75%에 해당하는 소득, 양파의 경우에는 함양군의 양파생산량에 의한 순소득만을 배상하는 것으로 한다.
기름유출에 의해 오염된 토양의 복토작업 필요성에 대하여는 ‘02.8.23일 토양오염우려기준을 초과하였던 유류성분농도가 ‘01.10.17일에는 토양오염우려기준이내로 낮아졌고 별도의 복토작업을 하지 않더라도 영농에는 지장이 없다는 전문가 의견에 따라 복토비용은 인정하지 아니한다.
따라서, 주유소 기름 유출로 인한 신청인의 농업피해에 대하여는 함양군의 ‘01년 평균 쌀, 양파 생산량 및 농촌진흥청의 ’01년 농축산물소득자료에 의거 신청인의 논에서 생산예정인 쌀의 조수익 피해액 739,940원과 후작으로 재배예정이었던 양파의 순소득 993,641원을 배상하며, 재정신청수수료 28,650원을 가산한다.
나. 배상액
피신청인인 (주)○○석유는 신청인 ○○○에게 금 1,762,231원을 지급 하여야한다.
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신규 지하수 개발로 인하여 기존 시설에 영향이 미치는 경우
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대법원 1998. 4. 28. 선고 97다48913 판결
【공사금지등가처분이의】[공1998상, 1487]
【판시사항】
[1] 새로운 지하수 개발 및 취수로 인하여 인근 토지 소유자의 기존 생활용수에 장해가 생기거나 장해의 염려가 있는 경우, 인근 토지 소유자의 생활용수 방해제거 및 예방청구권의 유무(적극)
[2] 새로운 지하수 개발에 대하여 행정청으로부터 허가를 받았다는 사유만으로 인근 토지 소유자에 대한 생활용수방해가 정당화되는지 여부(소극)
[3] 지하수의 대량취수에 의한 생활용수방해의 예방을 위하여 필요한 한도 내에서 지하수 개발공사의 중지를 청구할 수 있는지 여부(적극)
【판결요지】
[1] 토지의 소유권은 정당한 이익이 있는 범위 내에서 토지의 상하에 미치므로 토지 소유자는 법률의 제한 범위 내에서 그 소유 토지의 지표면 아래에 있는 지하수를 개발하여 이용할 수 있다 할 것이나, 소유권 방해제거ㆍ예방청구권에 관한 민법 제214조의 규정과 용수장해로 인한 용수권자의 손해배상청구권 및 원상회복청구권에 관한 민법 제236조의 규정을 종합하여 보면, 어느 토지 소유자가 새로이 지하수 개발공사를 시행하여 설치한 취수공 등을 통하여 지하수를 취수함으로 말미암아 그 이전부터 인근 토지 내의 원천에서 나오는 지하수를 이용하고 있는 인근 토지 소유자의 음료수 기타 생활상 필요한 용수에 장해가 생기거나 그 장해의 염려가 있는 때에는, 생활용수 방해를 정당화하는 사유가 없는 한 인근 토지 소유자는 그 생활용수 방해의 제거(원상회복)나 예방을 청구할 수 있다.
[2] 토지 소유자의 새로운 원천의 개발 및 지하수 이용으로 인하여 기존의 원천에서 나오는 지하수를 이용하고 있던 인근 토지 소유자의 생활용수에 장해가 생긴다면, 그와 같은 생활방해가 사회통념상 일반적으로 수인할 정도를 넘어서지 않는다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 그 생활방해는 위법하다고 할 것이고, 토지 소유자가 지하수 개발에 대하여 관할 행정청으로부터 먹는물관리법에 의한 허가를 받았다는 사유만으로는 생활방해가 정당화된다고 할 수 없다.
[3] 지하수 개발공사 자체만으로는 인근 토지 소유자의 생활용수에 장해가 생기지 않는다고 하더라도, 인근 토지 소유자는 지하수의 대량취수에 의한 생활방해의 예방을 위하여 필요한 한도 내에서 대량취수를 위한 지하수 개발공사의 중지를 구할 수 있다.
【참조조문】[1] 민법 제212조,제214조,제235조,제236조/[2] 민법 제214조,제236조,제750조,먹는물관리법 제9조/[3]민법 제214조,제236조
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